体制外的政策实验为什么失败?

来源:政见网 | 发布: | 发布时间:2014-09-20,星期六 | 阅读:697
马亮

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与自上而下的政策推行相比,自下而上的政策实验有很多优势。

在民主联邦制下,地方政府拥有创制自主权,是强大的“政策实验室”,为全国推广最佳实践提供源源不断的创意和经验。而在中国,单一制的政治体制同地方分权并存。中央政府既强调地方积极性,又要避免地方离心性过强。

美国汉密尔顿学院政府系的李咏平与复旦大学管理学院的何晓斌以“干部打工”这项跨省干部培养计划为例,探讨了中国地方政策创新的制度化与可持续性。这场跨省干部流动的政策实验表明,体制内的政策创新对于弥合知识鸿沟并推动制度变革具有重要意义。但是,它也面临许多根本性的挑战。

改革开放以来,区域和城乡发展的不均衡现象日益凸显。当全国的非公有制部门就业人员占据80-90%时,一些贫困落后县的这一比例却只有20-30%。为了谋求经济发展,许多内陆省份的地方政府纷纷鼓励公私部门之间的官员流动。这项称为“干部打工”的政策实验,肇始于1994年的贵州省罗甸县,至2006年至少扩散到10个省份。

罗甸县在1994年就鼓励青年乡镇干部到沿海发达地区的私营企业谋职。工作两年后就可以恢复原职务,一些人甚至被提拔为县处级领导。这些“打工干部”深入学习温州和珠海等地的企业家精神和市场经济规则,学习如何创办私营企业并理顺政企关系。与此同时,干部们可以藉此建立社会关系,学习技术并招商引资。

至2005年,罗甸县派往浙江省的干部总数就达7千余人,而该县的总人口才34万人,可见其规模之大。2000年开始,山东、河北、江西、湖北、安徽、青海、陕西、四川等省份的许多区县和乡镇都纷纷效仿,将欠发达地区的干部派遣到发达地区学习。

县乡政府选派官员远赴沿海城市的私营部门工作,为地区间学习打开了大门。与已有的干部培训、交流与调动政策相比,干部打工的特色明显。这项由地方政府发起的体制外创新,同中央政府推动的体制内政策截然不同(如表1所示)。

干部打工的核心目标是为培养年轻干部提供另一条途径,使干部浸淫在市场经济的大潮中,感同身受地学习经济管理经验。干部打工打破了政府与市场、公有制与私有制之间的界限,它带有很强的冒险色彩,因为被派往发达地区私营企业的干部需要自谋生路。因此,干部打工不同于党校培训、挂职锻炼、“结对子”和“对口支援”等政策。

在时任书记宋亚平的推动下,湖北省咸宁市咸安区于2000年实验“干部打工”,引发全国关注并迅速扩散到其他地方。咸安先后派出了千余名干部,他们的年龄不超过45岁,至少拥有大专学历,职位在科级以上。他们每月领取150元津贴,两年后可以返回原岗位。

咸安推动这项实验,有着非常实际的原因。一方面,干部打工可以减少财政供养人员所带来的“冗员”和财政成本。另一方面,它也有利于将干部的注意力转移到市场经济发展,有利于开阔眼界、启发思维,打破干部的保守观念和封闭意识。

但是,这场实验也面临许多挑战。许多干部不愿意离开,因为前途未卜且仕途渺茫。一头扎进一个陌生社会,对于他们来说也很难站稳脚跟。三分之一的干部派出后没有返回,一定程度上也造成了人才流失。

作为一场颇具潜力的人力资源管理革命,干部打工有很可能产生更深远的影响。它是一项“免费”培训,还节约了干部吃官饷的成本。尽管如此,它还是很快就被遗忘和抛弃了。究其原因,可以从地方政治和制度利益两个层面剖析。

干部打工的首创者无法获得高层支持,他们作为“政策企业家”也往往仕途不顺,使创新后劲乏力并昙花一现。从制度设计上来讲,干部打工存在本地人才流失的风险,使其可持续性大打折扣。此外,干部打工是为了推动非公有制经济发展,而该目标很快就实现了,使其重要性被削弱。

从更深层次的原因来说,干部打工作为一项体制外的政策实验,同既有的干部管理与培训制度相龃龉——尽管后者已过时且低效。

作为一项体制外的政策创新,肇始于1990年代而鼎盛于2000年代的“干部打工”实验,为我们理解地方政府创新的可持续性提供了样本。尽管“干部打工”为干部管理制度改革打开了另一扇大门,但它却被视为“旁门左道”,无法在同旧制度的斗争中获胜。虽然地方政策创新具有很强的穿透力,但目前的政治体制却倾向于保守而非革新。因此,这些地方实验距离“星星之火可以燎原”还有很长的一段路要走。

参考文献

  • Lee, C., & He, X. (2014). Go East, Young Cadre: Experiments in Inter-Provincial Training of Party and State Managers in China. Development and Change, 45, 329-352.


 

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