台湾司法改革经验对大陆的借鉴意义

作者: 斯伟江  | 发布: | 发布时间:2014-11-12,星期三 | 阅读:1,844

原题:固执者顿悟,温柔者渐悟[1]——台湾司法改革经验对大陆的借鉴意义

一,引子,他山之玉,可以攻石?

没错,我没有搞错诗经名句,我只是太珍惜台湾经验了,毕竟台湾的近二十三年无论是司法还是政改都令人惊艳,比为石头,有点委屈,该是亚洲之玉。而,海峡对岸的现实,称之为玉,显然高估,经济繁荣,司法却依然脆弱。在美国期间,认识一个台湾法官,详谈二个半天,渐渐对对岸司法改革的历程更有了解。从网络上搜索到一些文章,台湾司法改革的图景逐渐清晰起来。看对岸,思故土,难免会比较。花了些时间,做了比较,结论无非是常识。

二,台湾司法改革简介

一切重大变革均从解除戒严开始。

“中华民国七十六年七月十四日总统华总(一)义字第二五二六号令:

准立法院中华民国七十六年七月八日 (76) 台院议字第一六四一号咨,宣告台湾地区自七十六年七月十五日零时起解严。“

1987年,蒋经国先生在内外压力下,权衡选择了对的路,不但给自己及后人留了方寸地,还给国民党留了后福,让台湾人民有一个开万世太平的机会。台湾人民显然没有浪费这个机会。

讨论的起点当回到戒严之时。台湾省宣布戒严是1949年5月20日,戒严主要是根据“中华民国宪法”第三十九条行使。戒严的主要冻结人民权利是,(五)严禁聚众集会、罢工、罢课及游行请愿等行动。(六)严禁以文字标语或其他方法散布谣言。(七)严禁人民携带枪弹武器或危险物品。及根据戒严法令制定的,《戒严期间防止非法集会结社游行请愿罢课罢工罢市罢业等规定实施办法》、《戒严期间新闻杂志图书管理办法》、《惩治叛乱条例》等。

不要小看这种戒严条例,毕竟他还是有法统出来的。犹如中华民国宪法一样,大部分条款其实是不错的,正由于不错,所以国民党要冻结部分宪法才能搞有法律依据的独裁,不然,也可以置宪法于不顾,明目张胆地搞,反正枪杆子还在老蒋手里。如民国宪法第八十条:法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉。第八十一条:法官為終身職,非受刑事或懲戒處分,或禁治產之宣告,不得免職。非依法律,不得停職,轉任或減俸。虽然,这些宪法没有冻结,但一旦舆论、结社松动,这些活过来的宪法权利,会给独裁带来极大的制衡。

这些条文如对应我中华人民共和国宪法,就可以看到其中的不同之处了。拿同样该是独立审判的条文,共和国宪法第一百二十六条规定是法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关,社会团体,个人的干涉。有学者分析出党派可以“依法干涉[2]”法院审判。或者说,不是法官独立审判,而是法院独立审判。不过,《法官法》的解释似乎更倾向于这个法官独立审判的权利。作为法官的权利之一。法官法第八条第(二)项法官的权利:依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉;

如此种种,说明国民党虽然也把宪法玩于鼓掌,但是,方式不一,至少国民党认为宪法权利还是神主牌作用的,所以要冻结。犹如明初铁铉守济南时,把朱元璋的牌位放在城墙上,朱棣就不敢开炮轰击,神主牌作用不可忽视。执政者一旦把宪法权利解冻,说明,他们是准备还宪法原来的威力。一部好的宪法,原本就是统治的法律依据,一旦从冰封中活过来,其中的个人权利,权力制衡就会逐渐发威,这一点,在台湾的政治历程中非常明显。一个有法统的制度会比一个全靠武统的制度要容易建立法律权威。

根据王金寿先生的总结,主要改革行動者是年輕的律師與來自司法體系最基層的法官與檢察官、政治人物幾乎不參與這一波司法獨立改革、這些司法體系不同分支的改革者之間很少對話、司法獨立改革已有相當重大的進展改革的动力。当然,这个总结忽视了政治改革对司法改革的极大影响力。最主要的是开放报禁,让舆论自由,民众就可以制衡旧体制那种习以为常的司法不公。开放党禁后,党派要赢得选举,就无法明目张胆搞司法控制,就让司法官有机会付出比较低的成本挑战旧制度。

其中高新武检察官的案例,

清晨,新竹地檢署1989年1月11日檢察官高新武,逮捕了吳天惠和他的妻子蘇岡。吳天惠當時是負責司法人員操守的司法院第四廳廳長,而蘇岡則是一名律師。他們兩人被指控行賄和貪污,他們要影響當時新竹地檢另一名檢察官陳松棟所負責的一件案子。即使陳松棟已經數次明確拒絕他們的賄賂和關說,他們還是持續地騷擾陳松棟,並強迫他接受賄賂。蘇岡還曾說過:「不相信有司法官不收錢」(呂東熹:181)。高新武檢察官決定在沒知會檢察長的情況下偵辦此案件,並逮捕吳天惠和蘇岡。相當諷刺的是,吳天惠在司法院是負責法官操守和品行,而他被逮捕那一天是「司法節」。檢察體系曾經阻撓高新武的調查,但他終究還是起訴吳天惠和蘇岡。而這期間,也傳出當時新竹法院院長黃金瑞嘗試要介入此案。最後,吳天惠一審被判無罪。四名新竹法院的法官和一名檢察官立即辭職抗議,再過一天,三名協助偵辦此案的調查員也辭職抗議。三個月之後,高新武被迫辭職[3]。

首先,在当时,已经存在反对党,开放了报禁。高新武受到媒体的高度关注。我们结合第二个和第三个案件就可以更清楚地看出民意,媒体在重要作用。

第二個案子是蕭天讚案。1989 年當時法務部長蕭天讚,被桃園地檢署檢察官彭紹謹調查一件關說案件。7彭紹謹被整個檢察體系剝奪了行政上的協助,他不能使用書記官和司機。同時,他和幾位檢察官,都感受到他的生命遭受威脅(受訪者71)。最後,他被迫交出此案。彭紹謹在媒體工作者的注目下,流著眼淚交出此案。蕭天讚並沒有因為此案被起訴,但在媒體壓力之下,他最後還是被迫辭職。彭紹謹原本是當時檢察體系中,前途相當被看好的一位檢察官。發生此案後,他被檢察體系孤立,後來選擇到德國留學。回來之後,他還是遭受檢察體系的孤立,和高新武一樣,後來被迫辭職。第三個案子是法院體系的謝說容案。此案牽涉到司法行政體系過去所慣用的一個控制干涉案件的方法:「送閱制度」。在此案之前,凡是尚

未取得正式資格的「試署」和「候補」法官審判的案子在宣判「之前」8,必須將裁判書先送給院長審閱。9這是院長介入審判的方式之一。在彭紹謹當年不是完全單打獨鬥對抗檢察體系,他獲得一些其他檢察官的幫助,其中最重要的一位是當時已經成為檢察體系「異議份子」的李子春檢察官(受訪者86)。

第三个重点案例:

1991 年台南地方法院一名年輕法官謝說容,在一位庭長的建議下,秘密錄音他們的院長嘗試要介入她所審判的一件案件。10謝說容不僅拒絕這樣的干涉,錄音內容後來外洩給媒體。謝說容和建議她秘密錄音的庭長,後來都遭受司法院的處罰。但是在媒體壓力之下,司法院修改送閱制度:在宣判「之後」才需要將裁判書送給院長審閱。這個事後送閱制度在1995 年台中改革派法官的抗爭下才廢除[4]。

应该说,这些案件固然有年青法律人初生牛图不怕虎的锐气,但是,如果没有媒体及媒体后面的民意,反对党的推动,司法改革是不可能取得社会影响的。法官和检察官也白白牺牲了,反而为执政者杀鸡给今后的推动者看。

所以,王金寿的观点很清楚:我們在此必須補充說明,在戒嚴時期,並沒有如此顯目的

司法內部抗爭事件,並不代表國民黨沒有干預司法案件,而是顯示出它控制司法體系的成功。相反的,這些抗爭事件是顯示出國民黨在台灣民主化之後,已經無法完全控制司法體制,以及體制內的法官和檢察官已逐漸要爭取司法獨立空間[5]。

但是由于现在有网络,这种秘密录音的方式是否有可行性,(在台湾一度被广泛采用,见王文)。当然,前提是不想做法律人了,这种人肉炸弹的成本显然太高。法律人大多是理智动物,在成功可能性几乎不存在的情况下,一般是不会盲动的。

第二阶段:案件分配改革运动。

国民党控制司法的办法无非是人和事。王金寿文章分析:國民黨控制司法體系主要透過兩個手段:一是案件控制,另一是人事控制。人事的控制是為了幫助案件的控制。我們將討論這些不當控制司法的手段,如何被改革派法官所移除。

雖然「法院組織法」已經明文規定了六十年,「事務分配」(決定每名法官要辦何種的案件)必須由所有法官在法官會議中決定,但實際運作並非如此;在1993 年底之前,「事務分配」是由法院院長來決定。各法院院長可以決定將一些重要的案件,特別是牽涉到政治敏感度或是貪污腐敗的案件,分配給他信任的法官。只要這些審判重要案件的法官是院長所信任的話,有時院長根本不用任何指示,這些法官就會揣摩上意辦案。有時候在院長決定事務分配之前,一些法官還得賄賂院長以被分配到重要的案件,這些法官再經由這些案件收取賄賂[6]。

应该说,台湾的法院组织法还是不错的,真如他们的宪法,要顶真起来,法官还有办法。事务分配是司法改革中的“小学问,大关键”(台湾法律人语)。

王金寿介绍事务分配改革运动:

第一次針對事務分配運動推動改革,是來自台中地方法院三○三室,這裡是接下來連續好幾年法院改革的領導核心。14當時在台中地方法院三○三室的法官年紀都低於三十五歲,他們剛進入司法體制約三到六年,這個時間足以讓他們瞭解法院體制的運作,同時又不足以被這個體制馴化和腐化。

1993 年12 月16 日,台中地院九名法官公開舉行記者會,要求事務分配的權力不該屬於法院院長,而是該屬於全體法官。他們同時要求應該以民主的方式來決定事務分配,而不是以資歷和司訓所期別高低來決定。15這個改革行動立即得到新聞媒體的熱烈迴響,部分媒體甚至稱呼14 台中地院三○三室和其他法院改革的核心成員不超過十人。對於三○三室的簡介,請見田習如(1994)、陳東豪(1994)和王金壽(2003a)。他們除了推動事務分配改革運動,還推動司法預算獨立入憲、廢除裁判書送閱制度、以及羈押權回歸法院等。這改革行動為「法官自治運動」1993 年12 月29 日,台中地院法官經過數小時的爭論和四次的投票,以四十一比三十四通過決議,未來事務分配交由法官會議中所有的法官決定。17許多其他地方法院立即跟進,採取同樣的改革行動。自此行動開始之後,台中地院三○三室成為法院改革的領導者[7]。

读者都可以看得出媒体的作用,因此,实际上是媒体起了决定性作用。王文的注16中明确举了一个例证:“當時中國時報記者陳志成扮演相當重要的角色。陳志成學法律出身,除了在報導時支持此改革行動,某種程度將改革派法官較專業的法律概念,轉化為較一般性的語言”。想想,现在大陆法学院毕业生做记者的也不少,这个优质资源目前看看有点浪费,不过,以后会有发挥的机会。

接下来的送审制度废除端赖法官们的抵抗和司法院的调查问卷。

1995 年司改會議上,司法院拒絕將送閱制度廢除,因此台中改革派法官的發起抗爭。此改革運動或稱為「箱子還您,獨立還我」運動。台中地院改革派法官,拒絕將裁判書送給院長,只將原本裝裁判書的空箱子(送閱箱)送給他。後經司法院對全國各級法官進行問卷調查,接受問卷調查的法官超過半數以上支持廢止送閱制度,司法院乃決定自1996年起廢止送閱制度[8]。

记得某位大陆政要说过话,最复杂的问题是人事问题,改革改到这个问题就会停滞。当台湾解决了事务问题后,就涉及到国民党控制司法的核心问题,法官人事制度。

“事務分配改革成功,給這些年輕改革法官一個機會,重新思考整個司法體系,也同時給予他們一個動力繼續推動改革。這個改革也同時給這批有相同理念,但分散在不同法院的法官們一個機會,互相認識對方。可是,如果人事控制無法被打破,事務分配的改革成功還是不能確保司法獨立。Peter Russell 曾論證:「對於危害司法獨立而言,人事升遷過程比法官任命還要嚴重」(2001: 16-17)。國民黨在戒嚴時期時,對於司法人員的升遷控制相當成功。幾乎所有佔據司法體系重要職位的人員,都是國民黨籍。有些高層司法人員,如前司法院副院長洪壽南還特別感謝國民黨對他的栽培(司法院史實紀要編輯委員會,1982:114)。有時司法人員還得加入國民黨以求得升遷。。台灣法院的工作量相當重且分配不均。庭長的審判案件約只有一般法官的六分之一到八分之一,而院長根本就不用審判任何案件,只做司法行政的工作。更重要的是,如果當上庭長或院長,可以擔任相當長久的一段時間,有些還被稱為「萬年庭長」。如果一個法官要升遷,還必須要得到院長的推薦。這些院長也對法官打考績,這會影響法官的年終獎金和升遷。資歷深淺(司訓所期別)在此升官圖扮演相當重要的角色,它的作用和在軍隊中相差不多。一些改革派法官認為:「升遷圖是司法獨立的天敵」[9]。”

读者看到这节,将会微微发笑,因为,这正好也是大陆法院的问题,法院的工作量大,院长基本不办案件,庭长自己可以挑案件办,普通法官忙死。

“司法院的人事審議委員會(簡稱「人審會」)控制決定司法人員的升遷、懲處和調動。在1994 年,人審會一共有二十一名委員。十一名為當然代表,來自擔任重要的司法行政職位的人,如司法院長和最高法院院長等。其他十名代表由各層級法官選出。在1994 之前,所謂的票選人審會代表,經常是由院長所指派。在1994 年,十名票選人審會代表中,七席由地方法院選出,兩席由高等法院選出,一席由最高法院選出。三名改革派法官(林輝煌、康樹正、黃瑞華)參選地方法院的人審會代表,三人全部當選。接下來幾年,改革派法官推出的代表幾乎都能順利當選。在改革派法官參加人審會之前,它的運作是一個黑盒子。除了司法院負責司法行政的官員之外,沒人知道它是如何運作。它最多只是個橡皮圖章,通過司法院送來的人事案。當這三名改革派法官進入人審會,一切完全改觀,即使他們還是絕對的少數(二十一分之三)。接下來連續幾年,在人審會會議中經常發生爭執,改革派人審會委員抵制任何可疑的人事案。雖然這些改革派人審會委員無法提名任何的人事案,但他們的確成功地抵制一些操行可疑或有爭議性法官的人事案。這種抗爭的局面,直到改革派法官呂太郎在1998 年擔任司法院人事處處長之後,才告一段落。除了人審會的改革行動之外,另外兩個改革行動也幫助打破法院的升官圖。一是三名改革派人審會委員在1994 年,針對各地院院長的操守、學識和能力等,發問卷給所有地院法官進行評比。此一問卷結果送至司法院。幾乎所有地方法院院長都得到不及格的成績,平均分數是54.5 分,最低的只有21.9(王己由,1994)。此一問卷結果公布不久,數名地方法院院長選擇退休。另一個改革行動是法官票選庭長,法官不需再只能靠院長的推薦而得到升遷[10]。“

可以看出,台湾司法改革人事委员会本身存在一定的民主苗子,改革派能进入,虽然是少数,足以起些过滤作用,加上可以通过媒体曝光,才有改革的成功。没有大背景,这些改革几乎是不可能发生的。这些因素,在大陆是难以想象的。

三,起点不同,结局不同。

简单介绍了台湾的法院改革,就可以看出开发党禁和报禁,反对党和媒体呼应法院内部的改革运动,在阳光下审视原来国民党控制司法的丑恶现象。我们现在把焦距调到北边,俄罗斯的司法改革,是在苏联解体后才开始的。

On October the 24-th, 1991 by the initiative of the President of the Russian Federation Boris Yeltsin, the Supreme Soviet of the Russian Federation — the highest legislative body of the country at that time, approved the Conception of the Judicial Reform for the Russian Federation. Since that time the most important achievements of the judicial reform were the following.

In December 1991 the capital punishment for non-violent crimes was abolished.

In the sphere of civil law a lot of new acts were issued by the Parliament in order to protect the property and civil relationship between the citizens. Russian citizens were given the right to complain to the court against the decisions and illegal behavior of officials.

In 1991 the first Constitutional Court in the Russian history was founded.

In 1992 the courts of arbitration (business courts) were founded in order to deal with economic conflicts between judicial persons and between them and the state bodies.

In 1992 the Law on Judges” Status was adopted. Since that time the judges in Russia, except the judges of the peace, are appointed for the life term. The real guarantees of independence of judges were declared[11].

1991年叶利钦启动了俄罗斯司法改革,俄罗斯重要的司法改革从此启动,例如,非常暴力犯罪的死刑,建立宪法法院,法官终身制等。可以说,在苏联的党主一切的前提下,没有空间进行司法独立的改革的。司法是政治的重要组成部分,没有政改这个枢纽,是不可能打开司法改革的大门的。

四,法律人的担当和锥形突破。

台湾经验对大陆法律人来说,基本上是法律人要有担当。没有少数有担当的法律人,台湾司法改革的步伐不可能这么快。这就是很多人的观点,社会自己在发展,大家不必冒风险出头,这种情况下,人人只顾眼前利益,恐惧高压恐怖。作为普通人可以理解,但是,当一些先行者前行时,是非常需要得到普通人的鼓励的,没有他们的锥形突破,社会可以说,犹如没有锋芒的钝刀,前行乏力,有的时候甚至倒退。没有社会会一定前行的,中国数千年的历史不就在王朝圈子里轮回。台湾的高新武检察官,吕太郎法官,陈瑞仁检察官等人都起到了箭头的作用,犹如曾国藩所说,二三士人开风气,天下靡然从之。台湾开禁,当然更多归功于朝野互动,但是开禁后短短二十年司法就发展到这个地步,离不开这些箭头。

五,没有结尾的结尾。

认真阅读完王金寿先生的报告,结论只有是,司法改革确实无法先行于政治改革(两禁)。之前那种一厢情愿的所谓司法改革先行,为政党政治僵局时,有一个中立公正的仲裁者。现在证明,至少在台湾和苏联经验看,是不可能的。鄙人博客去年将司法改革梦,改为司法改革,后来对司法改革死了心后,就改为行动改变中国。实际上后面还有一句,至少改变自身。想要司法改革,没有政治改革是不可能的。(司法本身也是政改的核心),台湾的两禁解开实际上是政改的前提。没有这个,基本上不能谈政改。因此,要谈司法改革,请瞩目政改,而政改这个大题目,是不能在这里谈的。我就此打住。

台湾是温柔者渐悟,俄罗斯是固执者顿悟。大陆既不像台湾,又超越了前苏联,大陆会不会有所悟有所不悟的狐狸,犹如我问诺贝尔经济学奖得主诺斯(DOGLAS NORTH)教授,对大陆走向全公开化社会看法如何?他的回答是,谁都无法预测将来。按照基督教的说法,只有上帝才能预测将来。话说回来,真是未来的不可预知性,才是人生的精彩之处,否则,犹如看已经知道过程和结局的电影,多没劲!

注释:

[1] 此语借自作家赵伯田博客,固执者顿悟,温柔者渐悟,狐狸有所悟有所不悟。他的出处不详。

[2]干涉未必合适,说领导、指导法院审判,或许更贴切。

[3] 王金寿:台湾司法改革二十年,迈向独立之路。http://myweb.ncku.edu.tw/~wangc/data/Taiwai%20judicature%20twenty%20years.PDF

[4] 同注3

[5] 同注3

[6] 同注3

[7] 同注3

[8] 同注3

[9] 同注3

[10] 同注3

[11]  苏联http://belfercenter.ksg.harvard.edu/publication/12717/current_situation_with_judicial_reform_in_russia.html

[ 斯伟江 大邦律师事务所合伙人,执业律师 ]



 

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