美国“腐败合法化”之鉴

来源:WSJ中文网 | 发布: | 发布时间:2014-11-20,星期四 | 阅读:2,309

《美国的腐败:从本杰明•富兰克林的鼻烟盒到“联合公民”》封面

对腐败“零容忍”,仅依靠党纪国法是不够的,更不能对缺乏民主精神、徒具形式的选举制度心存幻想,关键在于建立强大的公民文化和公民社会。

作者 | 黄湘

近两年来,中国政府的反腐行动势如破竹,力度空前。11月8日,APEC第26届部长级会议通过了《北京反腐败宣言》,这是第一个由中国主导起草的国际反腐败宣言,未来将与美国、加拿大、澳大利亚等APEC成员国合作铲除贪官外逃的避风港。在随后于澳大利亚举办的G20峰会上,中国和其他与会国家一致同意在G20框架内建设反腐败网络,加强国际合作。这标志着中国的反腐从国内扩展到了国外。

与今日中国类似,美国在19世纪后期的“镀金时代”也曾腐败横行,在20世纪初也曾强力反腐。当今美国已经建立了一套防治腐败的机制,公职人员若因贪污腐败触犯法条,很难逃脱制裁。

然而,在不少美国人看来,腐败仍然是当今美国社会的一个严峻问题。在今年9月纽约州长选举的民主党初选中,初出茅庐的候选人泽福•蒂侨特(Zephyr Teachout)在仅有30万美元竞选经费的情况下,对阵手握超过3500万美元竞选经费的政坛宿将、曾在克林顿政府担任内阁部长的现任州长安德鲁•库默(Andrew Cuomo),结果赢得了34%的选票,虽败犹荣,原因就是蒂侨特以反腐败作为竞选纲领,引发了不少选民的共鸣。纽约州是美国举足轻重的政治大州,更是民主党的铁杆票仓,因此这次州长选举震撼美国政坛,被认为代表了民主党内的新兴自由派力量对民主党主流派的挑战。

蒂侨特现为福特汉姆大学法学院副教授。紧跟在这次初选之后,她的著作《美国的腐败:从本杰明•富兰克林的鼻烟盒到“联合公民”》(Corruption in America: From Benjamin Franklin’s Snuff Box to Citizens United)由哈佛大学出版社出版,其主旨是批评当今美国政坛的“腐败合法化”违背了美国的立国精神,在知识界引起了热烈反响。

蒂桥特的主要抨击对象是当今的美国最高法院。2010年,在对“联合公民诉联邦选举委员会”(Citizens United v. Federal Election Commission)一案的裁决中,最高法院推翻了此前国会对于“法人”资助联邦公职竞选的限制,允许大公司通过在媒体打广告的方式,无限制地输送政治献金。(参见本专栏上一篇文章《美国选举为何金钱汹涌》,您可以点击文末的“阅读原文”查看。)

最高法院之所以为这种间接形式的利益输送开绿灯,因为它对腐败采取了狭义的定义,只有那种“一手交钱,一手办事”的直接权钱交易才算腐败,而在媒体打广告支持或反对某一候选人,则相当于表达言论,受宪法第一修正案的保护。

蒂侨特提醒读者,美国立国时期的制宪者们对于界定腐败有着完全不同的看法。制宪者们预见到,腐败将是对于新生的共和国的持久威胁。在詹姆斯•麦迪逊关于1787年制宪会议的记录中,“腐败”一词出现了54次,其重要性超过了派系斗争、暴力、政治不稳定等议题。在制宪者们看来,腐败并不仅仅限于直接的权钱交易,只要是公职人员和“私党”(private parties)之间存在“一荣俱荣、一损俱损”的情感纽带,就算是腐败。

一件小事可以说明制宪者们的标准之严。当担任数年驻法大使的富兰克林即将卸任返回美国时,法国国王路易十六送给他一个玲珑剔透的鼻烟盒作为赠别礼物。这在当时的欧洲是司空见惯的外交礼仪,但富兰克林却谢绝了路易十六的好意,因为他觉得即使只是接受这样一件小礼物也等于腐败。

在这种立国精神的影响下,美国社会在历史上长期对“lobbying”(利益集团的政治游说)采取抵制态度。直到20世纪前期,游说都被认为是有悖公共政策的,在一些州是非法的,即使是在那些游说不算非法的州,由此签订的政府项目合同也是不受法律保护的。这和今日美国游说大行其道,多数公职人员退休后都转行当说客的状况形成了鲜明对比。游说在美国不再是一个贬义词,而是被视为让政界人士了解民意的请愿方式,是代议民主制度不可或缺的一部分。当然,大多数游说都是代表公司的利益。

事实上,游说对于代议民主制度弊大于利。民众选举出来的各级公职人员在理论上应该代表选民的利益,而选举的公平性是通过选民的“一人一票”体现的。但是在游说盛行的情况下,在说客竞相承诺提供竞选资金的情况下,民选公职人员难以公平地代表选民利益。

美国对于游说的监管制度一直存在缺陷。1946年,国会通过《联邦游说管理法》(The Federal Regulation of Lobbying Act),旨在让游说暴露在阳光下。但这项法律只是要求专门的游说组织必须登记申报,而将大企业、律师事务所等等排除在外,事实上后者才是游说的主体。而且,它只要求申报“直接游说”国会议员的行为和账目,至于花钱打广告、联系议员助理、出席国会听证会等“间接游说”行为和账目,都无须申报。这就使得大多数游说活动隐藏在公众的视线之外,提供了腐败滋生的土壤。

1995年,国会又制定了《游说公开法》(Lobbying Disclosure Act),细化了对游说的监管。但是,新法律依然存在诸多漏洞,比如它规定,在6个月内花费在游说活动上的时间不到工作时间20%的组织或个人,则无须登记,这就仍然将不少机构和个人排除在外。

和游说活动相关的利益输送,许多通过资助竞选的政治献金来实现。蒂侨特指出,最高法院在2010年对于“联合公民诉联邦选举委员会”一案的裁决,把过去200多年都被视为腐败的利益输送彻底合法化了。公司的政治献金被视为“言论”,可以在“保护言论自由”的名义下不受数额限制,意味着公司现在拥有了当初制宪者们仅仅保留给公民的宪法权利。

最高法院在裁决中将腐败行为仅限于直接权钱交易的做法,不仅有违立国时期的制宪者们的本意,也罔顾当今美国的政治现实。一个动辄可以用上亿美元的政治献金资助多位候选人的富豪,足以玩政治于股掌之间,根本无须再为某项具体事务行贿。

蒂侨特警告说,为了避免美国的民主制度沦为寡头统治,必须改变目前这种由最高法院所确立的公司政治献金不受限制的规则。而改变规则的关键,在于让美国社会重新普遍接受制宪者们对于腐败的广义定义,即一切有可能导致“私党”利益凌驾于公共利益之上的行为,都是腐败。

要遏制公司政治献金对选举政治的影响力,也需要让选战不再是铺天盖地的竞选广告和广场集会的血拼,而是恢复民主选举的本来面目,竞选者与选民充分互动,用货真价实的政治纲领和自身素质赢得选票。对此蒂侨特在实践中做出了表率。作为之前从未涉足现实政治的新人,以区区30万美元竞选经费,对阵拥有超过3500万美元竞选经费、人脉深厚且能调动行政资源的现任州长,最终赢得34%的选票,堪称政坛奇迹。这也从侧面说明了美国的民主制度仍然具有强大的生命力。

反观中国反腐,如果要借鉴美国经验的话,显然应当以立国时期的制宪者们为榜样,而不是效仿当今的最高法院。对腐败“零容忍”,意味着需要彻底改变长期以来由“山头”“关系”主导的政治文化。对此仅仅依靠党纪国法是不够的,也不能指望传统儒家伦理的“礼义廉耻”,更不能对缺乏民主精神、徒具形式的选举制度心存幻想,关键在于建立强大的公民文化和公民社会。

(本文作者黄湘是资深政经文化编辑,现旅居美国。文中所述仅代表他的个人观点。)



 

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