为什么中国搞经济很成功,却保护不好食品安全?

来源:政见网 | 发布: | 发布时间:2014-12-10,星期三 | 阅读:1,065
杨鸣宇 · Tuesday, December 09, 2014

图片来源:商务部市场秩序司

为什么中国在经济发展方面极其成功,但在食品安全或环境保护方面就表现乏力?答案可以从中国特色的官僚组织中寻找。

国家治理是近年中国研究里的一个热门题目,而研究中国的国家治理不可能绕过中国的官僚组织,因为它们是具体的政策执行者。虽然学界普遍认为一个高效的官僚组织有助提高国家能力,从而助推经济和社会发展,但这里所谓高效的官僚组织是指“韦伯式”的科层制——中国的官僚组织明显不合乎韦伯的定义。

“韦伯式”的科层制有三个明显的特点:政治中立、法规化和常规化。也就是说,官僚组织不需要承认或服从某种政治意识形态,工作中的一切权力来源于法律法规。亦因为如此,官僚组织的具体行为一定是“按部就班”的。市民只要知道相关法规就可以容易地知道接下来会发生什么。

瑞德哥德堡大学的Bo Rothsten最近发表文章,把中国的官僚组织称为“干部制”,以区别韦伯式的科层制。

“干部制”的特点是:强调意识形态、绩效至上和随机应变。中国的官僚系统必需服从党的指导和相应的意识形态。虽然法律上对于各级官僚组织的权限作了一定的规定,但在实际过程中,官僚组织的权力更多是来源于上级的命令或授权。为了给予足够激励,上级往往会容许下级在政策执行中拥有相当程度的自由裁量权,同时采取只看结果不看过程的绩效考核方法来确保组织目标的完成,这容易使下级官僚组织的行为变得“无规可循”。

Rothsten认为,科层制需要以信息对称和清晰的组织目标作为运行基础。然而,由于中国目前仍然处于急速变化的状态,信息不对称和组织目标不清晰甚至是冲突的情况广泛存在,科层制的运行逻辑未必能很好地适应这样的社会状况。因此“干部制”这样一种以政治意识形态作为动员,容许随机应变,并可以在短时间内为达到特定组织目标而打破官僚组织常规运作流程的组织方式有其自身的合理性。而且这样的组织方式相比科层制并不必然更低效和更不专业。

和Rothsten持类似观点的还有北京大学的周黎安,他最近发表在《社会》上的文章认为,行政发包制是“中国政府间的关系和行政治理的基本特征”:“以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包、高度依赖各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干、以结果导向为特征的考核和检查”。周黎安同样将行政发包制与科层制进行了对比。由此可见,“干部制”和“行政发包制”对中国的官僚组织有着颇为相似的特征描述。

不过,“行政发包制”比“干部制”更进一步的地方在于,它在逻辑上是和周黎安提出的另一个概念“政治锦标赛”相配套的。所谓“政治锦标赛”指的是地方官员的晋升概率的高低取决于其管治绩效(比如说经济发展)。当结合纵向的“行政发包制”和横向的“政治锦标赛”两个概念时,对中国政府在不同公共事务上管治效率的差异的解释力就得到大幅加强。

回到本文开头的问题:为什么中国在经济发展方面尤其成功,但在食品安全或环境保护方面就表现乏力?周黎安认为,这是因为“行政发包制”和“政治锦标赛”是互补的,当上级使用行政发包程度高的手段(比如说“一票否决”)动员下级政府执行特定组织任务时,假如这个组织任务同时也是横向竞争高的项目(比如说经济发展),那么下级政府就有强大的激励去完成任务。相反,像食品安全和环境保护这样的社会问题由于尚未在官员晋升中产生较大影响,因此地方政府缺乏足够的动力去执行中央的政策。而且要较好地实现这些任务,需要依靠规则程序和奉公执法。这恰恰是追求“集中力量干大事”的“行政发包制”的软肋。

总括而言,中外学者均注意到中国的官僚组织确实存在一些有别于典型科层制的特征,并且尝试基于中国的经验把社会现象概念化来和已有的学术概念进行对话。虽然目前仍然有相当多的问题有待解答。但是诸如“行政发包制”这样的概念可以说踏出了学术理论本土化的第一步,值得学界关注和肯定。

参考文献

  • Rothstein, B. (2014). The Chinese paradox of high growth and low quality of government: The cadre organization meets Max Weber. Governance.
  • 周黎安(2014)。行政发包制。社会,34(6),1-38。


 

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