中国宪政百年回眸与脚下的路

发布: | 发布时间:2011-06-24,星期五 | 阅读:2,454
作者:蔡定剑

中国宪政百年(资料图片)

在纽约哥伦比亚大学东北角有一座美国第18届总统格兰特墓,1896年李鸿章访问纽约时在墓后植了一棵树。100多年过去了,这棵树与周围的穿天大树比,它又矮又小,且弯弯曲曲,有的树枝已经枯死。我参观这棵树时的第一印象就是:它太像当年清政府老朽的样子,缺少生命力,永远长不大。我不信迷信,但李鸿章种的这棵树实在有点迷信,就像把清政府种在这里。

不过,从李鸿章那时开始,中国开始打开国门,向西方学习,包括派遣留学生出国访问。从清未派出第一批留学生,而2002年哥大就有中国留学生1000多名。这100多年来,中国向西方学习了许多东西,有的东西学得好,有的东西学不好;有的东西学得快(如生活方式:服装表演、喝可口可乐和过圣诞节),有的东西却花了100年也没有学到(如法治、民主、宪政)。

1994年至1995年学年和2002年春季学期,我两次应Randy Edwards教授邀请,到哥大访问研究,与他结下了友谊。他关心中国的法制建设,对中美法学交流做了许多有益的工作。不像有的美国的中国问题专家那样对中国的看法偏颇激进,他对中国的看法比较客观。同样,他对美国政府的态度也能比较客观。2002年我再次来哥大时,他问我这次主要研究什么?我说主要想研究一下美国宪法实施的经验。他说,美国的民主、人权有时是真实的,有时是用做干涉别人的。当然,我觉得它还是可以改革、还可以救药,所以我为它工作。我两次来哥大都研究宪政问题,所以选这篇文章作为Randy Edwards教授退休的纪念是最合适的。

1898年的戊戌变法是中国近代史上第一次以民主宪政为目标政治改革。二十世纪前夕,一批受西方思想影响的封建士大夫首次紧叩中国封建王朝这座紧闭几千年的城池,要求开启宪政之门。以康有为、梁启超为首的知识分子打起了“变法维新”的旗帜,提出“伸民权、争民主、开议院、定宪法”的政治纲领,发动了一场争取民主宪政的运动,揭开了中国近代宪政运动的序幕。

百年多来,中国人民为了宪政的梦想,进行了英勇的斗争和不懈的追求,走过的是一条异常崎岖曲折的道路,其间经历了数不尽的艰难困苦、前进与倒退、血与火的洗礼。中华民族的上述历史任务并没有完成。总结反思中国百年宪政运动历史的经验教训,对推动民主宪政发展有很多启示意义。

百年宪政运动回顾

回首百年宪政运动,它是人类社会一幅最悲壮的历史画卷,它时如巍峨山峦,宛延起伏;时如滔滔大江,汹湧澎湃。在这个历史过程中,中国宪政运动经历有五波浪潮。

1.“逼上梁山”的清末立宪

1895年中日甲午战争后 ,由于清政府的腐败和外国侵略,中国处于亡国的边缘。在内忧外患的深刻民族危机之中,中国觉醒的知识分子、开明官僚和广大民众在强烈的爱国热情驱使下,掀起爱国救亡运动。在这种形势下,一批具有资产阶级改良思想的封建士大夫打起了“变法维新、救亡图存”的大旗。康有为七次上书,提出“开制度局,以定宪法”,实行君主立宪制的政治改革主张。 1898年6月11日,康有为等人的变法维新主张为光绪皇帝所接受,光绪皇帝一连颁发了几十道诏令推行改革。这些改革措施其实还没有真正触及到民主宪政问题 ,就遭到慈禧太后为首的顽固势力的反对。在实行变法的100天后,她发动宫廷政变,囚禁光绪皇帝,镇压了这场还没有开始的以立宪为目标的改革运动。

当死抱祖宗家法不变的慈禧太后正沉梦于大清江山永固的时候,1905年的日俄战争一役,小日本打败了北极熊,又一次震惊了大清王朝。当顽固的统治者问及事情的原因时,得到的回答是:皆因日本立宪而胜,俄国不立宪而败。根本的原因是制度问题。这种情况下,经立宪派要求,慈禧太后才勉强同意派五个大臣出国考察,以寻求保全邦本之策。五大臣出国考察的结果,了解到现代民主议会和宪政制度才是西方国家强国之本。根据五大臣的建议,清政府于1906年9月1日发布了预备立宪命令。这个命令只提进行官制改革,没有提国制改革,立宪尚无期限。顽固的清朝统治者实际上仍不想进行任何的宪政改革。但是,资产阶级革命派可没有耐心,为建立民主宪政发动了多次武装起义。 清王朝中的立宪改革派和地方实力派也发动一次又一次的请愿活动,要求“速开国会、制定宪法”。 迫于社会各界要求民主宪政改革的强大压力,清政府被迫于1908年9月草拟并公布了《钦定宪法大纲》,宣布用9年时间来预备立宪。《钦定宪法大纲》是一个确立皇权至上,议会作为装点,臣民权利顺带提及的君定宪法。它规定大清皇帝的统治万世一系,君上权力神圣不可侵犯,皇帝集立法、行政、司法于一身,议院是个听命于皇帝的咨询机关。

清政府的预备立宪欺骗引起地方实力派的不满,更激起资产阶级革命派和广大民众的反对,各地方立宪自治运动和革命派的抗议风起云涌。在反抗形势高涨的情况下,1911年10月10日,资产阶级革命派在武昌策动起义,各省纷纷响应,宣布独立。就在清王朝遭灭顶之灾之时,清政府为挽救危亡,3天内炮制出《宪法重大信条十九条》并正式公布,以平民怒。这个宪法是在革命爆发的压力下制定的,所以,对立宪派的要求有较大让步。虽然它仍以维护王权“万世不易”为目的,但毕竟肯定了宪法的地位,规定了一个君主立宪、责任内阁制的政治体制。但随着清王朝的灭亡,这个宪法仅存数十天就成了清王朝的殉葬品。

2.转瞬即逝的民主共和。

资产阶级革命先驱孙中山,早年从事反清斗争。戊戌变法失败以后,更坚定了他推翻清王朝的决心。1905年他在日本组织政党,随后提出了民族、民权、民生的“三民主义”纲领,主张建立民主共国。1911年爆发的辛亥革命,结束了几千年的封建统治。1912年元旦,中国第一个民主共和制政府――中华民国政府在南京成立,孙中山被推选为临时大总统。深受西方宪政思想熏陶的孙中上任后的第一件事就是制定临时宪法。3个月后,他颁布了《中华民国临时约法》,这个宪法充分体现了资产阶级民主宪政思想。它根据五权分立的理论创立,确立了主权在民原则,充分保障公民的权利和义务。规定了一个议会制的政体:议会有权制定法律,决定预决算、税收等重大事项;有权选举总统、副总统,并对总统任命高级官员行使批准权等。总统的权力受到很大限制。

孙中山积极制定这个约法的目的是想用它来确立他的宪政理想,并以此来约束野心勃勃、满脑子封建帝王思想的袁世凯。当时名义上是资产阶级革命派建立了政权,但没有足够的力量支持巩固政权,前清大帅袁世凯在北方掌握着军政大权。为统一中国,孙中山作出妥协,他同意在袁逼清帝退位后让袁当临时大总统,条件是袁必须遵守约法,并尽快召开国会,颁布正式宪法。然而,孙中山的这种资产阶级的绅士风度与袁世凯的骗术相比,就显得过于天真了。但袁世凯从没有向民主妥协,当他当上大总统后,临时约法就被他当草纸用了。

但《中华民国临时约法》在中国宪政史上产生了深刻的影响。

3.军阀混战时的宪政闹剧。

辛亥革命时的武昌起义其实是一次带有偶然性的革命。一群几乎没有领导的新军官发动兵变,由于当时的清政府实在太腐败,各地方军阀立即纷纷响应起义而布独立,才使清政府几乎在一夜之间灭亡,资产阶级革命派借机建立南京政权。但从当时的社会政治力量看,革命派一时难以巩固政权。因为辛亥革命只是北京军阀袁世凯逼清帝下了台,并没有摧毁旧军队和旧政权的基础。革命后的政权很快落入一帮前清遗官和地方军事实力派手中。由于清王朝不立宪而亡,当时民主宪政思想在社会中很有广泛的影响。所以,前清官僚执政后都不得不仍打出“开国会、行宪政”的旗号,但骨子里却没有一点想搞民主的意思,开议会、制宪法都只不过是狐假虎威,用来蒙骗人。从1913年到1927年是中国历史上宪政最热闹的一幕,也是最丑的一幕。这个时期,从西方传来的宪法和议会这两个本来是好的东西,被搞得乌烟瘴气、名声狼藉。

先是袁世凯,这个前清的外务部尚书和军机大臣,靠手握军权逼清帝下台时就心怀野心,当他从孙中山手里骗到临时大总统后,立即原形显露。他不是依其诺言“谨守宪法”,而是违背“约法”的规定,强逼国会先选他当总统。 而他一旦成为正式大总统后就要解散国会。就在袁世凯行将解散国会前夕,国会在天坛匆忙通过了一个宪法草案,叫《天坛宪草》。通过这个宪法是为防止袁的独裁,否定总统制,确立责任内阁制。这使袁氏大为光火。

1914年1月,袁将国会解散。然后,由他组织一帮党徒组成“约法会议”来起草宪法。在他的授意下,约法会议起草了一部总统具有封建皇帝一样独裁权力的宪法一一《中华民国约法》又称“袁记约法”。由于袁的帝王思想太浓,觉得当总统还不过瘾,干脆把总统帽换成皇帝的桂冠。袁的悲剧在于他太不识时务,不知此时共和宪政思想己深入人心,袁称帝立即遭到全国的声讨,100天后不得不被迫取消帝制,本人也为此愤愤而死。

袁世凯跨台后,各地方军阀导演出一幕幕用刀枪来制宪的闹剧。从1916年到1927年的中国,军阀混战,北京政府走马灯似的更换门庭,每当一地方实力派靠军事实力入主北京政府的时候,就要制定一部按自己的意志、属于自己的宪法,都企图通过宪法使其权力合法化。袁以后的大总统黎元洪曾召集国会讨论制宪,因各派为省制问题争执不下而动武,制宪不欢而散。尔后,执政的段祺瑞曾二度主政北京,每次都忙于组织自己的国会,起草宪法,但都胎死腹中。 这个时期惟一正式颁布过的一个宪法,就是军阀曹锟花大价钱买下的宪法。1922年,曹锟在直奉战争中获胜。他为了登上总统宝座,并得到宪法的庇护,于是召开国会制定宪法。但这时国会议员早已逃散,对制宪不感兴趣。曹想了一个好主意,不惜花重金收买议员出席会议。他公告:议员每出席一次会发给出席费100元,参加大选发200元,并每人有5000元的选举费。最后,他花了1356万元使自己登上总统宝座,当然他按自己的意志炮制出一部真正属于他的“曹氏宪法”。当一年后他在战场失败,“曹记宪法”也就一钱不值了。

如果说在戊戌变法和辛亥革命时封建士绅和资产阶级革命派“开国会、定宪法”还是非常严肃和神圣的事,那么到袁世凯以后,“开国会、制宪法”就成了十足的骗局和闹剧。西方的民主宪政传到中国不久,就被扭曲变形。议会制在这个时候被他们搞得声名狼藉,给以后的宪政运动带来极大的消极影响。毛泽东在总结这个时期的历史经验时就断然指出,议会制在中国行不通,宪法也都是骗人的东西。 所以,新中国建立后,议会制被拒之门外,并受到批判。

但是,不能否定,从清未戊戌变法到国民初年这段时期,议会民主和宪政思潮的传播是非常广泛和深入。有一点可以证明:你看,当时“开国会、定宪法”是最有政治号召力的口号。那帮军阀本是一帮清末遗臣,毫无民主思想可言,但他们不论谁上台都要高弹一番“制宪调”,演一曲“国会剧”。可见,谁不行宪政、开国会,谁就要遭到反对、统治的合法性要受到质疑,连地方军阀都可以以护宪的名义起兵反总统,(宪法)就像古代挟天子以令诸侯一样具有正义性。这充分说明,宪政思想的传播在本世纪初的影响是相当强的。可为什么后来宪政的影响又消失了呢?就是因为宪法初至中国就被一帮军阀专制者的和尚把宪法的经给唸歪了。不能说宪法和议会本身不是好东西。

4.一党独裁下的“训政”

就在二十世纪20年代北方军阀混战的时候,中国南方产生了两大政党:国民党和共产党。两党建立当初都是革命政党,前者代表有产者――少数地主资产阶级利益,后者代表无产者――广大贫苦劳动大众的利益。孙中山在逝世前力主两党合作。为了讨伐共同的敌人北方军阀,两党开始了第一次合作。1926年秋开始北伐,仅半年多就席卷了南部中国,眼看胜利要到手了,等不得取得全部胜利,蒋介石就不能忍受共产党同他分享胜利。于是,他不是用现代民主的方式允许共产党存在作为反对党,而以屠杀手段把同他一道革命的兄弟党消灭掉。 这样,一党独裁统治登上中国的政治舞台,这是中国现代宪政遭受挫折不能健康发展的重要原因。

蒋介石实行一党独裁统治期间,由于蒋以孙中山的继承者自居,当然也要打宪政的旗号,也迫于国民党内部的压力, 在30年代曾制定过一个《训政时期约法》。国民党创造了一种中国实行宪政的“三部曲”理论。它的理论核心是,由于中国处于战乱之中,需要有个军事统治时期,以求达到国家安定,这时不能实行宪政,只能实行“军政”。军政结束后由于中国百姓民智未开,不能自己实行民主,需要国民党对百姓实行民主训导,这称“训政时期”。这个过程结束了才能实行“宪政”。所谓“训政”就是由国民党训导民众,代表国民行使国家统治权。国民党把“训政”说成是个漫长的过程,就是为了把一党专制统治以宪法方式合法化。宪法本来是现代民主的必要形式,可是到了专制者手中就被变成了护卫专制的铠甲。

在1946年抗战胜利后,出于各民主人士和共产党要求建立民主宪政的压力,国民党政府才被迫制定《中华民国宪法》。应该说,这个宪法在形式上基本上是以孙中山的三民主义、五权宪政思想为指导制定的。但是,国民党本质上不愿搞宪政,根据它的“训政”理论,还是在宪法之上凌驾了一个《动员勘乱时期临时条款》,它给总统许多专制特权,并把保障公民权利搁置起来,使这个宪法长期处于停止施行状态。可见,在国民党统治时期的中国,实行的是党治下的“训政”,宪法也只是在不得已的情况下给婊子立的“牌坊”。

5. 近半个世纪的“政宪” 。

中国共产党早年就以追求民主、救国为目标。在取得政权后又提出建立独立、自由、民主、和平、富强新中国的目标。1949年初,中国共产党取得政权之前,就迅速召集有各民主党派、各人民团体、各界民主人士参加的政治协商会议,进行民主建国、建政,制定了《共同纲领》。 1954年又召开了人民代表大会制定了宪法。这两个宪法文件的制定,反映了中国共产党在建国初走民主宪政道路的决心。

但是,半个世纪来,党在相当长的时候偏离了革命的初衷,把宪政变为“政宪”,即宪法政治化,国家社会生活政治化,把宪法作为实现政治任务的手段和政治斗争的工具,政治斗争和阶级斗争成了几乎成了党、国家和社会生活的全部。从五四宪法开始就带上政治色彩,宪法规定了实现社会主义的总路线等党的阶段性任务,宪法成为实现党的任务手段。

1956年以后,本来应该走上经济建设和宪政、法治之路的中国,却被左倾头脑发热的领导人引领上了阶级斗争的疯狂列车。从1957年“反右”斗争开始,宪法实际上被停止实施,到“文化大革命”时,宪法被撕毁。1970年,毛泽东认为“文化大革命”已经取得胜利,需重新修订宪法巩固“文化大革命”的成果。这次修宪因毛泽东与林彪在是否设国家主席问题上意见不一,爆发了一场惊心动魄的政治斗争。1978年修订宪法虽然是为了表明要结束“文化大革命”,但修宪的指导思想仍然是“文革”的理论,在还没有真正实施就因不能适应形势的发展被再次反复修改。1978年底,中共十一届三中全会全面总结了建国后、特别是“文化大革命的历史经验教训,认识到中国过去不搞民主法制是一个很大的错误。于是,决定把民主法制建设摆上国家的重要议程。

可见,新中国建立以后的头30年,虽然也制定了宪法,但由于对宪法的片面理解,宪法被严重政治化,成为服从政治的工具。

1982年,中国以一种对历史深刻反思的精神重新修订了宪法。基于“文革”的教训,宪法加强了对公民权利的保障,并确立了宪法是国家最高法律的地位,规定了一切国家机关、武装力量、各政党、各社会团体和公民都必须遵守宪法的法治原则。该宪法成为中国20年来加强民主法制建设的基础。这20年间,民主法制建设无可置疑地取得了举世瞩目的成就。人民代表大会得到加强,在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用,中国从“文革”后一个完全无法可依的社会,到今天已经有了一套相当完备的法律体系,做到了基本上有法可依。而且建设法治国家已确定为国家的目标。

但是,我们又不能不看到,这20年来民主法制的发展,在社会稳定压倒一切的前提下,非常谨慎地前进。民主在很大程度上被局限在毛泽东主席主张的民主集中制的框架内, 局限在发扬民主,走群众路线的模式上,而较少地把它看成是国家权力结构的合理化配制和保障公民自由以及充分参与国家事务的制度化。法制也很大程度上被局限在强化社会治安和是秩序,加强国家行政管理的手段上,而不是看成是一种治官之道、治国之策,是人权的保障和社会正义的体现。

宪政这个在本世纪初曾是很有影响、很有号召力的政治理念,却有近半个世纪成为忌讳,法治、宪政从1957年受到批判后,直到近年才可以公开讨论它。宪政在100年前开始广泛地传入中国,今天我们又不得从头开始。但这次恐怕不是从考察西方国家的宪政开始,而是应从总结中国过去整整一个世纪宪政运动的历史经验教训开始。

百年宪政运动的经验教训

宪政是美好的政治理想,中国人民为此而奋斗了100多年。在这其中有过成功和希望,但更多的是失败和挫折。在世纪之交,我们有更多的忧患和憧憬,对宪政有更急迫的期待。所以,反复萦绕在心头的是:中国人民百年的宪政追求为什么没有成功?

1.缺少妥协精神,是中国行宪缺乏的重要文化条件。

王希博士 出版了一本介绍美国宪法史的著作,叫《原则与妥协――美国宪法的精神》。这本书的深刻地概括美国宪法的精神实质是“妥协”。列宁说过宪法是阶级斗争的结果,是阶级力量对比关系的反映。毛泽东主席说过宪法是革命胜利的结果。但从历史观察,革命和阶级斗争确实影响宪法的产生、发展和宪法的内容。但是,靠革命和激烈阶级斗争胜利制定宪法,使宪法往往带有极端性,宪法难以稳定和实施。从法国制宪史可以看到,反复的革命与复辟使宪法不断翻新,这些宪法都没有经得起历史考验。通过社会力量平等谈判和妥协制定的宪法,却能比较稳定和持久。它就好像一个自愿订立的合同才会真正有约束力和得到尊重。

在过去一个世纪的中国,是风云激荡的百年。这100年中,前半个世纪一直是战云密布,后半个世纪虽然结束了战争,但前30年却又是社会动乱频繁,真正稳定和发展的时间只有最后改革开放的20年。造成这种背景就是:一种政治力量要绝对领导社会,当出现两种或两种以上的力量时,不能共存,而是要拼一个你死我活。

近代以来,中华民族一直处于外国列强虎视鹰瞵之下,民族危亡成了现实威胁,救亡图存成为近代中国的首要任务。这使自由、民主、人权的要求很容易被忽视,牺牲个人的自由和权利,强化国家权力以挽救民族危亡。当上世纪初,一个靠无上权力统治中国几千年的庞大封建王朝崩塌后,没有平缓的权力过渡,没有一种新的公众支持的合法权力替代,造成巨大的权力真空,立即引起权力争夺。当中国社会不同的政治力量、特别是政党登上政治舞台后,由于缺少以合法斗争形式共存合作,以妥协精神解决纠纷的文化,而崇尚一主独存,以暴力消灭对方甚至同党的统治观念。这使得中国在内忧之中又增外患,半个世纪处于内忧外患的战乱之中。

当袁世凯与孙中山在推翻前面的敌人时,可以有暂时的合作共存。如果两种力量都能妥协共存,也许能有一个真正的宪法。可是,袁世凯这个长着专制帝王脑瓜子的人岂能容忍对手存在。他以宪法、议会为掩饰和装潢,一旦自认为有力量时,就要消灭对方。辛亥革命后出现了多党制,20年代初以后,国民党和共产党登上政治舞台,两党曾因有共同的敌人走到一起进行过两次合作,但都因取得胜利后不能共存共容,而是明争暗斗,直至进行你死我活的斗争。如果国民党能以民主的宽容精神对待“兄弟党”,承认它的合法性,而不是以消灭对方巩固政权,也许中国能建立宪政制度。可是看来传统中国文化中缺少不同政治力量妥协和共存的文化。袁世凯如此、蒋介石也如此。

妥协方式和和平手段才会使宪政建设成为可能,所以,不能指望革命和激烈的阶级斗争下建立稳定的宪政制度,因为革命和动乱时期更需要集权。顾准先生在分析中世纪的欧洲为什么能从君主专制转变为“宪政时期”的原因时指出:中世纪西方经历了一段开明专制时期,在统一民族国家中,采取以议会来笼纳诸侯势力,把诸侯弄到宫廷的办法统一军权和政权,而很少采取征服诸侯的办法。他还指出,少数特权人物之间的斗争只要它是遵循一定的章程,而并不完全通过暴力,只要这种斗争的每一方面,按照这种章程,必须力求取得群众的支持,它就势必要发展成为议会政治。 可见,宪政制度的建设,需要有和平的政治发展环境,需要有以妥协方式解决问题的精神。

那么,人们要问,中国在结束封建专制统治后的社会变革中,为什么向宪政过渡的改良没有成功,而是走向战乱呢?这里有许多原因,我认为重要的一条与中国的社会结构和阶级关系有关,统治者残酷的压迫,引起人民激烈的反抗。在这种情况下,中国的政治家总是强调“以革命开民智”,用暴力改造社会,而不能以理性的、和平的方式改革社会。这也是中国宪政难以成功的政治理论原因。

一个社会在发展中采取暴力、还是改良方式,主要取决于该社会阶级关系的紧张状况。暴力的采取往往是迫不得已的选择。但不管怎么说,暴力手段会对宪政建设带来诸多负面影响。它容易煽动阶级仇恨,造成以暴对暴的社会动乱,引起暴力革命的恶性循环。它也不利于理性地对待前朝一些正确、合理的东西,容易引起社会从一个极端走向另一个极端。频繁的暴力革命和社会动乱,会使一个国家的宪政道路特别崎岖,在这一点上,西方国家中只有法国与中国有相似的历史,如果我们比较一下法国的一段宪政史,也许对理解我国这百年宪政曲折的历程会有所帮助。

法国从1791年大革命后制定第一个宪法到1875年法兰西第三共和国宪法的80多年间,先后制定过11个宪法,这在世界上是极为罕见的。 这其中有过资产阶级同君主妥协的君主立宪制宪法,封建残余势力的帝制宪法,资产阶级的共和国宪法,激进革命党人的革命宪法,封建王朝的复辟宪法等。每一部宪法的制定,都是一幕惊心动魄的阶级斗争,甚至是流血冲突。中国在百年间的革命与倒退,复辟与反复辟的斗争产生的社会动荡使宪法频繁更迭的情况与此极为相似。法国为什么也出现这种情况呢?这是因为法国和中国有一些极为相同的情况,封建压迫特别残酷,人民富有革命性,残酷的压迫与暴力革命形成恶性循环。 在结束封建专制时,都采用暴力手段推翻封建专制王朝。这样,在革命以后,复辟与反复辟的斗争特别尖锐,各革命阶级内部的矛盾和斗争,以及一些野心人物和其他势力的矛盾和斗争异常复杂激烈。复杂的阶级矛盾和斗争,使社会长期难以安定下来,政权的动荡更迭,使宪法不稳定,宪政无从生根成长。

中国在本世纪后半叶,虽然结束了战乱。但是,由于中国共产党从1957年开始逐步由极左思想支配,以阶级斗争、无产阶级专政为社会的基本指导理论,发动了连续不断的政治运动。在后半个世纪的前30年中,中国实际上陷入另一种社会动乱和“革命”之中。

避免“革命”和动乱的办法,就是以和平的方式进行不断的改革。对不满情绪和反对者,不能采取压制和暴力手段,而应通过法制的手段,把反对者纳入到合法的渠道上来解决问题,这一点是非常重要的。一切社会矛盾都通过法律的手段解决才是通向法治宪政的途径

2.宪政的失败在于缺乏足够社会力量的支持。

宪政是近代资产阶级经济、思想、文化发展的产物。在中国,由于这种经济、思想、文化的极不发达、成熟,使得宪政缺少足够社会力量的支持。孙中山领导的资产阶级革命在武昌起义以后,就迅速制定了一部充满资产阶级民主宪政思想的临时约法,它确立了一种内阁制的政权体制,并充分保障公民权利。这套宪政制度有孙中山“三民主义”宪政理论的支持。但它为什么又没有成功呢?重要的原因是当时中国缺少建立巩固宪政制度的足够强大的力量。武昌起义的偶然胜利并不意味着资产阶级在阶级力量对比上取得优势。相反,资产阶级的力量非常弱小,以至它没有足够的政治、军事力量支持这场革命,使孙中山不得不放弃政权,革命成果落入前清残余官僚手里。资产阶级宪政的夭折说明,以自然经济为主导的中国社会还不足以支撑一座民主宪政的大厦。

在20世纪初,中国还是自然经济为主导的社会,商品经济极不发达,资产阶级和现代工业的力量非常弱小。在辛亥革命时,中国的产业工人大约只有60万人。 工人处于经济上赤贫和毫无基本政治权利的状态。资本家更是弱小,1900年在中国南方13个主要工业发展地的省,雇佣500名工人以上的厂矿只有156家,而这些工厂的工人人数占全国工人人数的30%-40%,真正的资本家只不过数百人而已。到1949年,全国有官僚资本工业企业2858个,职工约129万余人,其中产业工人约75万人。全部工业资本约170亿元。 可见,在半个世纪中,中国的资产阶级和现代工业并未获得巨大发展,中国社会仍然是自然经济和农业经济占主导地位。这是资产阶级宪政难以获得成功的重要原因。

20世纪初,西方宪政和议会民主思想在中国传播极为广泛。在封建王朝中的开明官僚和封建士大夫都认识到中国的落后和挨打主要不是经济原因,而是制度的原因,是制度太落后、腐败,要强国必须先进行政治改革,建立民主、法制、宪政制度。当时谁不搞议会、宪政制度时,立即会招致全国的反对和声讨。但是,真正起来反对的主要是地方官僚,他们从维护自己的权力出发,自然反对专制。但是,中国的地方利益没有形成比较稳定的独立力量,而地方势力也常常成为个人势力,因而也总是寻求中央势力的保护,依赖投靠中央权力,所以地方力量难以真正与中央形成一定的分权力量,成为支持宪政的力量。

宪政得不到民众的支持,是因为中国那些民主的启蒙思想家和政治家(从康有为、梁启超到孙中山)都无一例外地把广大民众视为愚民,说他们素质低,不懂民主和政治,因而不是让他们成为宪法权利的主人,而是要限制和压制民权,由政府对民众加以训导。这就把宪法的精神完全颠倒了(这点下面会具体展现)。他们传播和推行的这种宪法理论和实践,当然难以得到社会民众的广泛支持。

3.统治者在社会危机面前缺乏改革的主动,从而一再丧失行宪的良机。

历史不能假设,但科学研究常常需要假设。我们不妨假设在戊戌变法的时候,如果光绪皇帝采取康有为等人的变法主张并推行下去,中国走上一条像日本明治维新那样的君主立宪道路不是不可能的。中国人民可能少受三分之二个世纪的灾难。可是,中国的统治者总是过分地相信他的统治权力和太迷恋专制的权力,以至不撞南墙不死心。

在1840年鸦片战争以前,封建统治者和国人都相信中国是世界的中心、是最强大的帝国。鸦片战争中国失败,才使统治者和国人大为震惊,世界很大,还有比这个王朝更强大的国家。于是,大家都来找原因,结果认为,是中国的军事和经济太落后了,大刀长矛怎么能敌洋人的洋枪洋炮呢?于是,开时官僚提出了经济改革和军制改革主张,要“以夷制夷、富国强兵”。于是开展洋务运动,中国开始了近代的第一次全方位的经济“改革开放”,办工厂、开银行、修铁路、建邮政,设商会,发展现代工业和经济。同时,买军舰、造枪炮、改军制,进行军队的现代化建设。

经过30多年的“改革开放”和洋务运动,应该说中国经济和军事有了相当程度的提高和现代化。但是,1895年中日甲午一战,中国海军全军覆没。这又一次震惊朝野。人们不得其解:过去洋人打败中国是因为经济发达和有洋枪洋炮,现在为什么一个小小日本,竟然也打败大清帝国?中国的军事和经济也现代化了,而且战舰总吨位超过了日本,怎么还是败了?当人们再次找原因时,一些先进的知识分子和开明官僚看到,中国失败主要不是经济的原因,也不是武器落后,而是制度太落后、太腐败。于是改革者提出“定宪法、开议会、争民权、申民主”的政治改革主张。可是,顽固的统治者根本不允许对政治制度有任何的改革,当光绪皇帝只是采纳康有为等人沾点政制边的改革时,就被顽固派扼杀。她们根本不愿对专制权力有一点触动。大清王朝坐失了一次改革的大好时机。

当1905年日俄战争,北极熊大败,再一次引起国人震惊。这一次国人皆知小日本强大在于进行了宪政改革,其制度先进。在国人压力下,顽固的慈禧才似乎相信是制度有问题,于是才同意派大臣出国考察政制,考察结果提出了政制改革建议。可是,顽固的专制统治者这次或许知其原因,但太迷恋专制权力而不舍得放弃,不想诚心进行宪制改革,而是玩起了宪制改革的骗局,搞什么九年预备立宪。清王朝统治者又一次错失改革主动权,使中国走向宪制丧失了一次不可挽回的机会。于是,愤怒的士兵、全国民众和地方官员不能等了,大家起来轻轻一推专制王朝就倒塌了。当辛亥革命爆发,清王朝行将崩溃的时候,慈禧忽忙采取制宪行动,抛出“十九信条”,企图挽救灭亡,但为时已晚。

清王朝是这样,蒋介石政权也是如此。共产党早在抗战之前就呼吁在中国召开民主国会、制定民主宪法,国民党根本不以理睬。 在抗战时期,共产党又呼吁建立各阶级联合的民主共和国,国民党不理。 抗战结束后,国共两党谈判中,共产党要求尽快召开国民大会,制定宪法,建立民主联合政府。蒋假装承诺,炮制了一党制宪法,实际上却在积极准备内战想消灭对方。同慈禧太后一样,到了1948年,国民党政权行将崩溃的时候,蒋介石才想起了宪法,在和共产党和平谈判条件中提出保持国民党政府的宪法和法统,但为时已晚,共产党已胜利在握,它不答应了,要以废除国民党的宪法和法统为和谈条件。

可见,旧中国的统治者总是顽固地抱残守缺,每当社会出现危机时,统治者不能主动以改革来化解社会矛盾,而是采取更高压的手段来维持其统治,对反对者更是采取消灭的办法。即使改革已经发生时,统治者也往往要以暴力手段压制改革。统治者每镇压一场改革,就丧失一次和平变革,实行宪政的机会,而社会革命的可能性就在增加。

一位学者在总结清末制宪失败的经验教训时指出:清王朝对改革未能表现出应有的历史主动,腐朽之极使之无力对扑面而来的时代大潮作出迅速而积极的回应;抱残守缺的心态使之在规避挑战的同时也错过了机遇,冥顽之极妨碍了其对世界大势的审度和把握。在十字路口的徘徊中坐失了太多机遇和时光的清王朝终于丧失了从容改革的环境和平稳过渡的可能。

4.中国缺少一次真正意义上的民主宪政思想的启蒙和传播。

宪政的精义就是对政府权力以严格约束,对自由、民权给予充分保障。宪政制度必然是在经历了自由民主精神的充分张扬和对封建专制思想荡涤的前提下建立的。而在中国,宪制是为了挽救民族危亡和推翻封建王朝的迫切需要而仓促引进的,实际上是在传统的纲常礼教、君臣之义的网罗之中进行的。辛亥革命以后,中国出现了不少政党,共产党也应运而生。但是,国民党背叛革命,以血腥手段上台把中国置于一党专政的强权统治下,为政党的意识形态所支配,政党意识形态的宣传代替了民主自由观念的传播。

戊戌变法前后和五四运动期间,都有过西方自由民主思想的传播。但是,这种传播时间短,影响程度不深,自由、民主、民权思想只在知识分子和上层人士中产生影响,但是中国90%以上的工农劳苦大众没有受到它的洗礼。由于缺乏广泛的思想启蒙,京城里发生的革命对广大民众来说,不过是城头变换大王旗,根本不知其中的政治意义。即使在接受民主宪政思想的知识分子和政治家中,由于长期受中国传统思想的影响,对自由、民主都采取保留、甚至反对态度。有的人开始主张宪政民主,最后走向反面。那些先进的思想家都不同程度地用中国传统的政治文化和语言来阐释自由、民主和法治。中国近代以来出现的一些政治家包括很伟大的政治家都认为,鉴于中国的国情,在中国,不可给公民的自由、民主和权利太多,要给也是应该缓行的。在实行民主之前,应更强化国家的权力,要求个人为此牺牲自由。所以,搞宪政只是为了“强国”,而不是为了“保民”。而常常,“强国”又被一些野心家利用为强化个人权力搞专制的借口。

康有为、梁启超是近代中国传播西方民主思想的先驱,曾经提出过“伸民权、争自由”的口号。但康氏认为,给臣民自由民主权利是不合实际的,犹如“程度未至而超越为之,犹小儿未能行而学箭墙飞瓦”。 在中国搞“共和实为共争共乱;自由实为自死自亡”。 变法的目的是为强国,固皇朝邦本。这实为加强君权以取代民权。康梁最后都站到民主宪政的反面,可见他们民主宪政思想是多么不彻底。 出国考察的五大臣给清王朝的建议虽然一方面主张立宪,另一方面又主张限制和压制民权。他们认为西方国家主张民权太多,容易导致犯上作乱,中国只能学日本,对臣民权利以法律限制之。

孙中山是伟大的资产阶级革命者,深受西方民主思想的影响,并以民权为其政治纲领。但在他早期思想中也反对给公民以权利,更反对予公民以自由。在他看来,中国人的素质太低了初次脱去奴隶的地位忽然升到了主人的地位,还不知道做主人的方法。如果实行民权,所以他们更“目无主人,胡行乱为。” 他还说,中国人的“自由太多”,故成“一片散沙”,“自由权利不可以回到个人身上去”。 所以,他不赞成以革命争取自由,而主张以牺牲个人自由去换取国家的强盛和自由。当然,我们可以理解孙中山是在民族危亡面前,把国家民族的独立生存放在首位,要求人们为此作出牺牲。但是,他没有想到,只有保障公民的自由、权利,才能充分调动广大人民的积极性,才能使公民与国家共赴国难。中国人过去之所以一片散沙,不能团结为国赴难,是因为这个国家老是压迫他们,而不保护他们,怎么能叫他们去为国赴难呢?这一点,孙中山直到逝世前才明白,他总结革命没有成功的原因,留下一句最重要的遗训就是:必须唤起民众!靠什么唤起民众?就是要给他们自由、民主、平等的权利。

孙中山的“民智未开,少给自由”的理论,对宪政的发展产生过相当大的副作用。孙中山的中国国民素质太低、自由太多的理论,也得到我们一些领导人的欣赏,因而主张民主应缓行,个人自由是不可太多的。要求公民为了集体利益无条件牺牲个人自由和权利。每当毛泽东同志谈到自由、民主问题时,总是强调纪律和集中的重要性,“我们主张有领导的自由,主张集中指导下的民主。” 可见,中国缺少一次真正的、广泛的民主宪政启蒙教育。没有使追求自由、民主和权利成为中国公民的基本价值观念。

中国近代立宪主义者以救亡图存、富国强兵作为立宪主义的手段和目标,这就使得这些革命和变法与西方资产阶级革命时提出的要求比,有完全不同的意义。英国人搞宪政时的口号是:“不出代议士不纳税。”西方人以主张自己的权利为纳税的条件。法国人在大革命时的口号是:“不自由,毋宁死!”中国人的口号是:“迎闯王,不纳粮。”中国人总盼望救星,等他人解放自己。可见,中国文化在建立现代宪政中的严重缺陷。没有民主思想的支撑,缺乏对自由、权利的保护,使中国的宪政运动缺乏文化的土壤,严重脱离广大人民群众的基础,从而失去民众的有力支持。要走上宪政之路,中国需要有一次真正意义上的自由、民主、人权、平等思想的启蒙。这种启蒙在中国还必须在理性地批判传统的同时进行。顾准先生说,中国的传统思想没有产生科学和民主,也不可能产生出科学和民主来。所以,批判中国传统思想,是发展科学与民主所必须的。

探求宪政之路

1898年,当封建士大夫的变法主张得到光绪皇帝赏识的时候,给走向新世纪的中国带来一线希望的曙光。但是,这种曙光转瞬即逝。100多年来,中国人民经历了从戊戌变法,到预备立宪、辛亥革命;从“袁记约法”、北伐战争、一党训政,到国共合作;从新中国建立、反右运动、文化大革命,到改革开放。100年在历史的长河中不算太长,但对于大半个世纪都沉浸在灾难和苦难中的中国人民来说,它太长了!中国人民为民主宪政付出的代价太沉重了,经受的挫折太曲折,而取得的成就和进步却不大,在许多方面比世纪初还有倒退。 中国在过去的一个世纪制定(和修改)的宪法比世界上任何一个国家都要多。 大多时候离宪政越走越远,宪政被那些用来作专制碑坊的人败坏了名声,宪制的基础也被严重破坏,以至后来“宪政”多少年来成为“禁忌”。今天的中国人民似乎像上世纪初怀着对新世纪的憧憬一样,也期望走上民主、法治、宪政之路。

当然,今天的中国毕竟与上个世纪初比已发生根本性变化。在20世纪,中国花了半个世纪由“乱”走向“治”。在下半个世纪中,前30年由“治乱”、“乱治”,到后20年才开始走向“发展”。经过近20年的改革开放,中国已经到了一个经济、社会、文化、政治全面转型的历史时期:正在实行由计划经济向市场经济的转变;社会由传统走向现代;文化由单一走向多元。由此而带动政治由集权人治走向民主法治。依法治国,建设法治国家,已成为人民的共同追求。中国又站到了走向宪政的路口。

中国已发生和正在发生以下变化,对宪政社会的研究表明,这些变化是一个民主宪政社会应具备的一些基本条件:

第一,经济的市场化。经过近20年的经济改革,特别是90年代以来的市场经济改革,我国正实行市场化。在整个国家经济活动中,国家指令性计划所占比重从改革前的95%下降到5%。国家生产资料的价格90%以上、生活资料的价格95%以上已由市场供求决定。不仅如此,而且市场的广度由过去主要是生产、生活资料市场,扩展到资金市场、技术市场、劳动力市场、产权交易市场、房地产市场、证券市场、期货交易市场等。经济结构的非国有化程度大大提高。与改革开放前的1978年相比,我国非国有经济工业总产值由22%上升到约80%,其中个体工业经济和民营工业经济已占三分之一。中国加入WTO,使中国进入全球化轨道。经济的国际化表明,政府的行为将受国际社会的影响,从而使政府的结构和决策也要作适应国际化的调整。

过去经济资源都集中在国家手里,必然导致政府有高度集权的能力,并很容易对公民和社会组织的权利加以控制和剥夺。中国经济的市场化表明,过去计划经济下的政府对经济的集权已消退,公民的自主性和独立性增加,这样必然要求利益表达和保护的多元性,以及宪政结构的相适应。

第二,社会结构的开放。中国传统社会结构的特点之一是“国家主义”,即以国家为中心,公民都是国家机器上的螺丝钉。因而它的结构是单一的“政府—个人”的社会结构形式。政府直接面对个人,政府就能有效地控制个人。改革开放后,一个越来越独立于政府的民间社会产生和发展了。它包括:民营企业、民办社团、民办学校、基层自治组织,各种法律、经济、商务中介组织(如律师、会计师、评估师等行业协会和商会、消费者协会等)。传统社会结构的第二个特点是人的身份关系。每个人都被固定在一个单位(机关、学校、工厂、企业、生产队)或一定地域(如城市或农村,这个城市或那个城市)而缺乏自由。公民离开了自己的单位就无法生存。 中国的社会关系正由传统的单一结构转向多层、开放结构。公民已开始超出身份、地域、单位的限制,可以有一定自由地选择职业和居所。越来越多的独立于政府的社会组织开始出现,一个民间社会正在产生。由于社会结构的变化,民间社会的成长,政府对个人的控制减弱,公民的自由度提高,个人选择的机会增多,生活空间扩展。

贫困是中国过去爆发革命的重要原因。长期以来,中国人民处于贫困状态,绝大多数中国人几乎没有什么财产,无产者与有产者形成对立,所以不断产生革命。过去的中国公民基本上没有私有财产。20年的改革大大增加了中国人的物质财富,一个中产阶级正在产生和迅速扩大。随着我国住房改革和企业股份制改造,城市居民变成房屋所有者,一些企业职工还成了企业股份所有者。中国社会财产私有在迅速发展,绝大多数中国人已成为私有者。

社会结构的变化表明,随着公民私有财产增加和获得经济上的独立,必然产生和强化公民的自由、民主、权利的意识和要求,从而使宪政成为社会的内在要求,并获得强大社会力量的支持。

第三,文化的多元、宽容和妥协性。中国社会历来主张正统文化,拥一家独尊。

文化的一元化总是与政治上的专制相联系。从本世纪初“五四运动”期间出现过短暂的百家争鸣以后,中国进入政党政治时代,党派意识形态取代多元文化,成为一元化的文化社会。长期以来你死我活的阶级斗争,不承认任何妥协和宽容,使斗争成为第一哲学。政治统治成了一个阶级强加一个阶级的行为,而不是寻求共同意志和利益的共存。经济改革以及对世界的开放,导致文化多元化出现,单元意识形态控制力大为减弱,国家政治生活更为通风、透明。新闻媒体一定程度的自由和十分活跃,思想观念可自由传播。 社会监督职能大大加强。公民言论和行动的自由空间大大扩展。国外的文化、艺术、生活方式和思想、政治、法律等广泛、深刻地影响着中国社会各个文化层面。自由、民主、平等、人权、法治观念正在对我们的社会产生日益广泛而深刻的影响。政府权力的有限和分权、应受到监督的观念已经建立。人们有更多的宽容精神,对各种不同的、看不惯的、反对自己的东西能容忍,社会不再追求一致性和统一性,更多地承认个性特点和私人生活空间。

第四,社会的法制化。中国有过长期封建专制和人治的历史。直到1979年以前,中国还处于一个完全无法可依的社会。中国正在由一个人治、高度集权社会向法治、权力分工社会转变。今天一个包括宪法、民商法、刑法、国家机构组织法、经济社会文化方面的法律、诉讼程序法等各方面的法律体系正在形成。法律在社会生活中的作用已突显出来。司法的地位和作用在提高。律师制度改革后,律师已成为一种独立的社会力量。一系列的法治社会的原则已得到确立:宪法具有最高的法律效力,法律至上、法律面前人人平等、政府守法、罪行法定、无罪推定、保障人权、程序正义、党必须在宪法和法律的范围内活动、民可告官、国家赔偿等在法律中确立。公民的法律意识和权利义务观念大大提高,开始会用法律保护自己。特别是国家把依法治国作为国家现代化建设的目标加以确立,它成为动员全社会重视法治、推进法治的力量,也大大提高了法律在中国社会的权威地位,使法律至上、政府守法、依法行政、司法公正独立的观念更深入人心,正有力地促进着中国立法和司法制度的全面改革。

从上可见,近二十年来,中国社会正在经历一场本世纪以来前所未有的、最为深刻的经济、社会、文化和政治法律制度的全方位变革。变革推动社会从封闭转向开放,从传统向现代转型,正是这种变革为中国实现走向宪政奠定着基础。但目前上述改革却是远远不够的,走向宪政需要大大深化上述经济、社会、文化和法制等方面的改革。

但是,必须指出,目前中国正在发生的各种变革并不会自然而然地导入宪政社会。因为这些变革没有超出现行体制的某些局限,中国要走向宪政还期待一次真正意义上的政治体制改革,一次以民主宪政为目标的政治改革。现在具备进行改革的条件和时机。如果不能不失时机地抓住机遇进行改革,就可能丧失改革的主动权,社会不稳定和革命的因素将愈加增长,甚至可能危及政权。经济基础与上层建筑之间的关系是我们再熟悉不过的马克思主义的基本原理,这一点仍然是非常正确的,过去我们讲得太多,今天讲得太少。我们千万不要忘记这一马克思主义原理。如果上层建筑不主动适应经济基础而变革,而是在等到经济的发展迫使它来适应时,经济基础和上层建筑都会受到破坏,人民就可能付出太大的代价。

中国人民过去大半个世纪的宪政奋斗史,是战争、动乱和斗争的历史。二十年的经济社会发展终于使我们获得了宪政改革的机会,从历史的教训和现实的愿望,人们都不希望再搞革命,中国应当走宪政改革之路,这一点似乎已得到全社会越来越多的共识。

走宪政改革的路并不意味着要大谈修宪,要不断地修改宪法。有些人似乎觉得不修改宪法就不足以体现其改革主张,所以近些年我总听到修宪建议不绝于耳。我不主张动不动就修改宪法,尽管现行宪法确实存在不少缺陷、甚至结构性问题。中国宪法确实需要在适当的时候作必要的较大修改,但不是现在改、也不是经常改。修改宪法需要有适当的政治环境和气候,没有成熟的政治条件,左改一条,右改一条,宪法就会像一条补满补丁的裤子,越补越难看。更重的是,养成一种很容易就修改宪法的习惯和思维方式,不是宪法之福、人民之福。中国过去百年历史,就是世界上修改宪法最多、最频繁的国家,结果如何?谁都可以拿宪法开刀,改朝换代当然要改宪法,但是不改朝换代、改变一下领导人、甚至改变一下政策都要改一改宪法,这样的宪法还成其为根本法和最高准则吗?总嚷嚷修宪不能让一个国家走上宪政,只有认认真真地实施宪法才能使一个国家走上宪政之路。这一条也是历史的经验教训应当记取。

以现在的观点从宪法文本看,美国宪法是最不完善的宪法,条文少、且相当原则、又最不现代化 ,修改少、而改起来相当困难。 但谁都承认,美国宪法是实施最认真、最好、全社会最尊重宪法的国家。经验证明:实施宪法比修改宪法更重要。只有认真地实施宪法,建立宪法的权威,宪法才能成其为宪法;不把注意力用在实施宪法上,认认真真地实施宪法,宪法写得再漂亮也无济于事。

中国现行宪法规定了民主制度的基本原则和相当全面的公民基本权利。现在的问题主要不是宪法不完美,而是“盛名之下其实难副”,宪法没有很好、真正实施起来。在这个宪法下,有很多改革可以进行,也能进行很多改革。所以我认为,走向宪政需要从现在做起,从脚下做起、从能做的事做起,找到有效的途径实施宪法,使沉睡的宪法在社会生活中“活起来”。只有让宪法活起来,使宪法走向社会生活,走向大众心中,成为真正保护公民权利的手段,全社会就会重视宪法,把宪法作为最高准则,中国走向宪政社会的进程就会大大加快。

宪法的核心内容是两方面:对政府的权力加以限制和约束,对公民基本权利加以保障。从宪政国家的经验看,宪法的实施保障主要通过两条途径:一是“司法审查”机制。这一机制主要是通过专门的或普通的司法机关审查国家机关的违宪行为, 保证国家权力的依法行使;二是“民权诉讼”机制。这一机制主要在宪法规定的公民基本权力受侵犯的情况下,通过司法诉讼加以实现。侵犯公民基本宪法权利的诉讼被称为民权诉讼,它主要针对政府行为,并可引起司法审查机制的启动。

如何推动中国宪法的实施?1979年以来,一些致力于中国民主法制的人士就极力建议,建立中国的宪法监督或司法审查制度,如建议在宪法中设立宪法委员会,来审查和处理违宪行为。但是,这一建议从1982年修宪,到1988年政治体制改革,到1992年起草监督法,到近年的依法治国,反复被提出。但由于种种原因,这一建议至今没有被采纳。这是说,保证宪法不被破坏的主要制度――司法审查机制目前在中国还难以建立,或者即使形式上建立起来也难以真正实施。去年以来,中国连爆“宪法诉讼”案,给我们以重要的启示,中国可以通过另一条途径――即“民权诉讼”推动宪法的实施。

2001年发生在中国的三件所谓宪法诉讼案, 除了山东高考落榜生诉教育部一案,其它两件还很难真正称得上是宪法案件。 但是,这些案件对启动中国宪法实施有重要意义,并预示中国萌动着宪法诉讼的潜流,具备启动宪法民权案诉讼的条件。但是,在中国怎么启动宪法中的民权诉讼,需要对宪法的实施制度研究清楚,从理论和实践上知道怎么来启动这一机制,否则,像过去有许多好的制度因没有规范地建立起来就被败坏。我之所以宁愿称建立“民权诉讼”制度,而不是“宪法诉讼”,也不是“宪法的司法化”。是因为宪法不可以像普通法律一样用来诉讼,无论是美国还是德国,公民一般不可以直接依据宪法到法院起诉。宪法只是最后采用来保护公民宪法权利的手段。否则,泛泛的“宪法诉讼”或“宪法的司法化”会给宪法和司法制度带来一系列的问题,如宪法的最高地位和谁可以解释宪法等等。这些理论问题需要专门写一篇文章加以论述,本文只限于对如何实施宪法途径的选择。

必须提出,走民权诉讼的途径必须以进一步完善宪法中的公民权利保护立法为条件,使民权诉讼有法可依。我们大家都来推动民权保护的立法,把宪法关于公民基本权利方面的规定都加以法律化。这可能是一个较长的过程,可以从当前急需的、重要的方面开始,如从保护平等权方面开始,如工作、受教育权的平等。有这方面的具体立法,保证宪法基本权利的诉讼才能真正实施起来。通过诉讼才能真正建立起政府和广大民众对的信任使之重视,宪法观念才能在大众心中扎根。一旦社会真正重视起宪法,建立中国的宪法审查制度就指日可待。

(本文于1998年为纪念戊戌变法100周年而写,当时作为提交在北京召开的中国瑞士宪政理论讨论会论文。)



 

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文章标题:中国宪政百年回眸与脚下的路
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