美国是否计划向中国索赔?

发布: | 发布时间:2020-04-20,星期一 | 阅读:70

作者:刘裘蒂

新冠病毒的阴影下,有许多观察家认为中美两国关系正处于崩溃的边缘,最近双方都为病毒的起源彼此指控,并且交换针锋相对的谴责。

美国卫生署长杰罗姆•亚当斯在4月5日警告,新冠病毒将造成“令人震惊”的死亡人数,美国人应该准备好接受9•11和珍珠港式的悲剧。1941年日本偷袭珍珠港事件造成2403名美国人死亡,1143人受伤。在2001年9月11日的恐怖袭击中,有2977名受害者死亡,6000多人受伤。

截至4月17日下午5点为止,因新冠肺炎丧命的美国人已经达到36721人。数字还在急剧增加。

美国总统特朗普在4月14日宣布暂时中止美国对世界卫生组织的资金赞助,指称世卫组织在处理新冠病毒大流行“没有履行其基本职责,必须追究责任”,并指责世卫组织“倡导中国对病毒的虚假信息”,导致更广泛的爆发。

美国是世卫组织的最大捐助国,2019年捐款超过4亿美元,约占其预算的15%。但种种迹象显示,美国在乎的绝不仅仅是省下4亿美元。目前对世卫组织开刀应该是“杀鸡儆猴”。

美国亚利桑那州立大学新闻传播学院吴旭教授表示,“美国国会已经去函世卫,要求提供过去五个月所有与中国的联络信息和资料;同时联邦调查局开始启动对于世卫负责人涉嫌收受中国贿赂与影响的调查。美国珍珠港才死了2400多人,就对日本投了两颗原子弹;9•11死了3000人不到,就把阿富汗炸烂了,把本•拉登击毙,顺便把萨达姆政权推翻。现在因新冠疫情已经死了超过3万人,很难想象美国会压下这口气善罢甘休。”

特朗普在4月18日的白宫疫情新闻会上说,如果中国对新冠病毒大流行“明知故犯”,中国将面临后果。特朗普还说,失控的失误和故意造成两者之间有很大的区别。

问题是,美国计划如何向中国索赔?法律依据是什么?

美国民间诉讼

美国保守派组织《司法观察》和《自由观察》的联合创办人拉里•克莱曼律师,于3月17日向德克萨斯州北部法庭提交诉状,被告分别是中国政府、中国人民解放军、武汉病毒研究所、前武汉病毒研究所所长石正丽、解放军少将陈薇,指控新冠病毒是中国开发的一种生物武器,因为“意外或以其他方式”释放,导致 “中共病毒”全球大流行,索赔至少25万亿美元。

佛罗里达州伯曼法律集团则针对中国提起了两起集体诉讼。最初的诉讼是在3月代表新冠病毒受害者提起,另一起案件是在4月代表医护人员起诉中国囤积个人防护设备而起诉。内华达州至少也有一起诉讼直接套用3月间的佛罗里达州诉讼的论点。

加州物业经理联盟和一家会计师事务所在3月下旬提起一项集体诉讼,寻求代表加州所有因新冠病毒遭受损失的“小型企业”。

但目前美国法律界对于美国法院是否会受理对中国政府的诉讼有不同的声音。有一派主张1976年通过的《外国主权豁免法》(FSIA)为外国政府提供了广泛豁免权,仅在少数情况下才排除例外。另一派(包括伯曼法律集团)认为中国政府不能受到主权豁免原则的保护。

主权豁免保护中国政府免诉?

主权豁免并非法院对外国政权的青睐,而是基于“和平条约”原则的互惠行为。其共识是,如果你不允许你的人民起诉我们,我们将不允许我们的人民起诉你。

直到1952年,美国一般都认为外国主权国家享有绝对的豁免权。国务院采取的立场是,在涉及商业纠纷的案件中,它将更加仔细地审查豁免权的适用性。这导致了1976年通过的《外国主权豁免法》(FSIA),这个法规的目的在于“保护外国主权者免受诉讼负担,包括诉讼的费用和加重负担。”

但FSIA的主权豁免存在着两个例外:在具有足够美国联系的商业活动,以及涉及领土侵权的两种情况下,外国政府可以在美国法院被起诉。

但是,目前在美国各个法院的投诉完全没有说明任何中国被告从事何种相关的商业活动,更不用说这些行为本身如何与美国具有足够的联系。这些控诉所提出的主张是,被告的行为明显违反了人道和透明性,这种行为受到美国内部法律的禁止。

曾在国务院系统任职的加州大学黑斯廷斯法学院国际法教授希曼•凯特纳在接受《新闻周刊》的访问时表示,为了使中国政府对诸如武汉海鲜市场之类的“商业活动”负责,政府必须直接指导或操作该商业活动。而以在武汉病毒研究所的行为为理由的诉讼也可能没戏,因为美国法院不会把政府经营的研究所这样的实体认定为 “私人运作”。

至于中国是否未及时对外界提供疫情信息或警告,凯特纳认为:“中国政府在中国采取行动时,没有必要遵循美国法律的义务。”同时所谓的“不法行为”在这里也必须发生在美国,而不仅仅是造成的损害本身。

但克莱曼认为他在德州提出的诉讼是根据制裁国际恐怖主义的原则,在那样的情况下,“中国没有豁免权,原因是我们声称它在制造实际上是一种生物恐怖武器方面,违反了国际公约。”

专门起诉恐怖主义政权的以色列律师尼塔娜•达山•莱特纳也认为,主权豁免权不适用于恐怖主义的情境,不然政府无论其行为如何,都不会被诉至正规法院或承担责任。“显然中国签署了条约,并根据国际法有义务报告该病毒而不予以掩盖。”

为了解决“主权豁免”的问题,密苏里州共和党参议员乔什•霍利在4月14日提出《新冠肺炎受害者正义法案》,允许新冠病毒大流行的受害者通过剥夺政府的主权豁免,直接起诉中国要求赔偿。

霍利认为新的法案将使中国政府必须回应在美国法院提起的民事诉讼,还将发起一项国际调查,以确定隐藏和歪曲信息如何使世界处于危险之中,并通过国际合作,迫使中国政府向受害者提供赔偿。

但我认为,即使霍利的提案在国会通过,很难想象中国政府会回应在美国法院的诉讼,更难想象美国能强迫中国政府面对这些起诉。

另外美国法院通常对于侵权或伤害罪的原则是,当一个人由于另一个人或实体的疏忽而受到伤害时,他可以追偿因疏忽而产生的经济和非经济损失。原告提起过失诉讼必须证明的要素之一是,被告违反职责是造成他受伤的实际和直接的原因。他还必须证明责任的存在、违反责任和损害赔偿。如果美国政府在抗疫的过程中犯了决定性的过失,这将会如何影响评估被告是否是造成损失的“实际和直接的原因”?

国际卫生条例和《联合国宪章》

美国国家安全专家伊万娜•斯特拉德纳认为中国延迟报告疫情违反了《国际卫生条例》,这个条例要求成员国将可能构成“国际关注的突发公共卫生事件”及时通知世卫组织。

作为具有法律约束力的2005年《国际卫生条例》的194个缔约国之一,中国有责任迅速收集有关可能构成国际隐患的公共卫生突发事件的信息,并加深对这一问题的共识。1969年世界卫生大会首次通过了具有法律约束力的《国际卫生条例》,以控制六种传染病。2005年的修订版增加了天花、由野生型脊髓灰质炎病毒引起的脊髓灰质炎、SARS、以及由第二附件所述的新亚型引起的禽流感病例。

针对第二附件中确定的潜在公共卫生紧急情况,《国际卫生条例》第6条要求各国向世卫组织提供迅速、及时、准确和足够详细的信息,以便推动预防大流行的工作。

世卫组织在第10条中还有一项任务,要求各国就病原微生物的非官方报告进行验证,要求各国在24小时内按要求提供及时和透明的信息,并参与对所呈现风险的协作评估。《华盛顿邮报》在2月26日的一篇报道指出,中国“没有发送世卫组织官员和其他专家期望和需要的细节。”

因此美国国家安全顾问罗伯特•奥布赖恩认为美国各州可以在国际法庭起诉中国,因为它违反根据《国际卫生条例》报告新冠病毒爆发的义务。

莱特纳认为另外一个问责的渠道是中国的行为对全球安全构成威胁,违反了《联合国宪章》第七章,这个条款授权联合国安理会采取行动,以“维持或恢复国际和平与安全”。

加拿大的国际人权律师戴维•马塔斯认为,中国作为联合国的缔约国还要遵守《生物武器公约》。《公约》第一条要求每一缔约国在任何情况下不保留不属于预防、保护或其他和平用途所正当需要的微生物剂或其他生物剂或毒素。如果美国发现中国的行为违反了其根据《公约》规定产生的义务,而推迟报告新冠病毒,据此可以向安理会提出申诉。

但即便如此,由于中国有否决安理会任何决议的永久权利,联合国将无法对中国追究责任。

国际法庭的建立是为了提供国家之间因为争议而寻求诉讼和赔偿的途径。但问题是中国必须同意让国际法庭审理此案,观察家认为这不可能发生。

国际律师事务所哈里斯•布里肯的创始人丹•哈里斯断言:“起诉政府不当处理新冠病毒,在世界上几乎不可能是一个成功的诉讼。尽管中国政府在中国境外没有太多资产,中国法院也不会让你在中国追索中国政府资产。中国国有公司在中国境外拥有资产,但大多数国家对此有不同的看法。”

因此美国对华鹰派人士认为,中国应根据国际法承担法律责任,但新冠肺炎危机暴露了国际机构无效和腐败的危机。因此美国不应专注于国际法,而应通过选择自助机制来保护其国家利益。

美国政府和国会积极调查

经过接近三个月来的种种阴谋论反反复复、铺天盖地以来,目前美国官方调查的重点,反映为《福克斯新闻》引用消息人士说,新冠病毒的爆发源于武汉病毒研究所的实验室,作为中国企图与美国较量的病毒研究中心,取自蝙蝠自然病毒作为研究对象,“意外地”从蝙蝠传播到在实验室工作的“零号患者”,随后传染到海鲜市场和武汉人群。目前这个假设还没有被证实。

美国情报机构在向白宫提交的一份秘密报告中指出,中国当局通过压低新冠病毒感染者统计和死亡人数等虚假数据,隐瞒了中国疫情扩散的真实状况。之后美国国会众议院外交事务委员会首席共和党籍议员麦克尔•麦考尔发表声明,谴责中国政府当局隐瞒重大疫情信息,导致全球健康危机。

密苏里州参议员乔什•霍利在3月24日呼吁对“冠状病毒的起源”进行国际调查,并提交了法案要求中国为经济影响提供赔偿。

共和党的联邦参议员柯顿和霍利表示提出“2020年李文亮公共卫生问责法”草案。法案将授权美国总统制裁扭曲、隐匿新冠病毒疫情信息的外国官员,方法包括签证限制、冻结或限制相关人士在美资产的交易。

美国议员还要求调查世卫组织在帮助中国掩盖疫情中的作用。共和党参议员斯科特发布声明说:“世卫组织需要为其散播错误信息、帮助中共掩盖一场全球大流行病负责。我们知道中共在国内有多少病例和死亡人数、在什么时候得知了哪些信息的问题上一直在撒谎,但世卫组织从未试图对此做出进一步调查。”

佛罗里达州众议员马特•盖兹于3月24日提出了“拒绝中国法案”,该法案试图确保国会在2020财年的拨款,包括用于支持美国抗疫的救济资金,不用于支持与中国有关的事项。盖兹在一份描述立法的声明中写道:“中国的无所作为、数据失真和彻头彻尾的谎言加剧了全球冠状病毒的流行,并助长了其在全球的迅速传播。根据《拒绝中国法案》,中国政府拥有的公司将不会从国会的援助计划中获得任何美国纳税人的钱。”

由印第安纳州众议员吉姆•班克斯和马萨诸塞州塞思•莫尔顿领导的众议员也提出了一项决议案,谴责中国政府对新冠病毒爆发的处理,指责中国湖北省和其他地区的卫生与安全部门阻止科学家尽早研究病毒并公开发布关于其影响的信息。

德克萨斯州的共和党参议员泰德•克鲁兹推出“2020年终结中国审查和掩盖医学信息法”提案,试图制裁参与压制医学专家、记者和政治异议人士的中国官员,并指控中国对其公民的言论审查助长了新冠病毒的全球流行。

佛罗里达州共和党联邦参议员鲁比奥连同其他多位共和党成员致函白宫,敦促特朗普与美国盟友,如日本、韩国和欧洲等国家合作,对新冠病毒的来源及世卫组织在这场大流行病危机中的决策进行公开透明的调查。联名信还敦促总统任命一名高级别特使,领导应对新冠病毒疫情和相关调查的国际协调工作。

印第安纳州众议员吉姆•班克斯呼吁国务院和司法部联合向国国际法院提起诉讼,要求中国赔偿新冠病毒爆发造成的损害。

班克斯认为如果中国拒绝在国际法院进行审判,则应该引用《联合国宪章》第49至51条,使美国和其他国家可以中止其对中国的国际义务,以迫使中国承担责任,包括通过终止中国在世界贸易组织的会员资格,并中止飞往中国的航空旅行。

但这些主张企图以新冠病毒为由,而获得三年的贸易战都没有办法达到的目标,是否有点不切实际?

国际上的究责声浪

尽管《联合国宪章》第14章允许国家将争端提交国际法院,但基于国际机构的限制,以及中国在联合国安理会拥有否决权并主持联合国系统15个组织中的四个组织,国际法专家认为任何对中国的“制裁”企图都很难通过。

因此有人提议美国聚集国际究责的声浪,逼迫国际仲裁机制改革。这中间经常被引用的数据是南安普敦大学的流行病学模型,显示如果武汉疫情公布提早一周、两周或三周,受病毒感染的人数就会分别减少66%、86%和95%。这一说法称,由于未能遵守对《国际卫生条例》的法律承诺,中国造成了疫情全球蔓延,造成了越来越严重的后果。

英国智库亨利•杰克逊协会4月5日发布报告,列举中国在新冠病毒疫情上涉及的“疏失”,主张国际社会追究责任。报告估算,美国可以要求中国赔偿至少1.2万亿美元。

除此之外,印度的国际法学家委员会和印度律师协会近日已向联合国人权理事会提出申诉,要求中国就新冠病毒在全球蔓延造成的巨大损失做出赔偿。

有评论员认为,国家责任法允许受害国中止对中国的义务,美国和其他国家可能会中止现行法律义务或故意违反对中国的其他法律义务,以促使中国履行其责任。美国可能试图将中国代表从国际组织的领导职位和成员中赶出,各国可能会试图剔除中国的WTO会员国身份,将飞往中国的航空旅行暂停一段时间等等。

中国对于美国的诉讼

美国也成为中国民事诉讼的对象。两名中国律师对美国疾病预防控制中心和其他美国部门提起诉讼。

武汉律师梁旭光向武汉市中级人民法院提起诉讼,要求美国政府、疾病预防控制中心、美国国防部和美国军事体育理事会赔偿20万元人民币(约合28000美元)。这个诉讼称,被告对工资损失和精神伤害负有责任,因为“美军把病毒带到了武汉”。

梁旭光的诉状中指出,“从2019年9月到2020年3月之间,美国政府和疾病预防控制中心有意地以‘流感’的名义披露了错误的公共卫生信息,当时一些流感患者实际上感染了某种不确定类型的病毒……这个掩藏真相的做法导致全球新冠肺炎大流行,其中武汉是受灾最严重的地区之一。”

北京律师陈月琴也在北京市第一中级人民法院提起诉讼,要求因特朗普使用“中国病毒”一词来形容新冠病毒所造成的声誉损失而得到赔偿。

《中国司法观察报》评论说,由于主权国家通常不受起诉,因此该案可能会移交给最高人民法院来裁决。

值得注意的是,如果中国法院审理对美国政府的诉讼,是否主权豁免权的互惠精神将因此抵消?从而使美国法院接受审理对中国政府的诉讼?

索赔与否将是一场政治操作?

根据以上的分析,美国民众通过国内法院机制向中国索赔的成功率不高。而官方通过国际法律机制究责则面对两大挑战:国际机构的内在结构缺陷和能否有效组织盟友行动,这些都不是特朗普政府的长项。我认为依照特朗普的惯性,更有可能的是通过单边的经济和政治决策。

在4月14日的白宫疫情新闻会中,特朗普表示,美国正在对世卫组织进行调查,并观察中国对第一阶段贸易协定的履行,他吹嘘美国从贸易协议中获得惊人的关税和订单。言下之意,特朗普将先向世卫组织开刀,对于中国的任何反制措施,最可能通过贸易战和其他措施应对,而不见得是通过国际法庭诉讼。

但是,这样的态势也有可能随着对于病毒起源的调查而出现逆转。

在目前“搜集证据”的阶段,吴旭认为美国不直接掀掉桌子有几个考虑:“一是大选之前特朗普还不想把这个事端彻底解决。其次在第一阶段中美贸易协定之后,涉及到2500亿美元中国承诺向美国购买的产品,特朗普要看这个协议兑现的程度。更重要的是,中国到现在为止还是世界上主要的医疗器材和抗生素原料的供应国,如果现在发生大规模纷争,一旦中国采取报复手段,疫情中的美国现在无法承受。”

的确,当一名记者在4月17日的白宫疫情新闻会中问特朗普是否会寻求取消中国主办2020年冬季奥运会的权利,特朗普说他对中方表示新冠疫情让他“十分不开心”,但要先观察第一阶段中美贸易协定的执行情况。

白宫前首席战略家史蒂夫•班农最近对媒体表示,由于达成初步贸易协议而建立的任何善意现在都无济于事。他指责中国早期行动“掩盖”疫情:“现在,你可以看到他们在宣传攻势中将此归咎于西方,尤其是美国,这将导致进一步的对抗。”班农认为这一场对抗很可能涉及“信息战和经济战”的升级。

可以确定的是,美国记者、研究人员和对华鹰派将会通过“追寻真相”来追究责任。面对美国的选举年,特朗普将会优先从连任的考量来操作究责的议题。正如前美国驻华大使马克斯•鲍克斯对我表示的:“遗憾的是,特朗普将心冠病毒作为竞选工具,通过指责中国在美国造成3万多人死亡来寻求连任。”

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