外交反思:失败的诸国

发布: | 发布时间:2011-07-11,星期一 | 阅读:1,450
译者: 非石头 2011年07月10日 | 原作者: James Traub

原文: Think Again: Failed States – By James Traub | Foreign Policy

“失败国家是对美国国家安全的威胁。”

只有一些是。自从9.11恐怖袭击发生以来,美国——用乔治•W•布什在《2002年国家安全战略》上的话说——从侵略性国家那里受到的威胁要比从正在走向失败的国家那里受到的威胁要少,这已经成为美国外交政策老生常谈的问题。国防部长罗伯特•盖茨说过,在未来的20年里,美国受到的最严重威胁将会来自那些“无法满足其国民基本需求——而不是其国民愿望——的正在走向失败的国家”。巴拉克•奥巴马在竞选总统时和就任总统后都重申过这一点,并且一直在努力调整政策,以防止国家失败。

但事实是,一些国家的失败确实对美国和西方国家造成了威胁,有些则不尽然。比如说刚果民主共和国:这个国家自上世纪九十年代中期以来,已经有大约500万或更多的人在动荡引起的战争中死亡——这是现代国家失败最恐怖的后果。但这给美国人又带来了什么后果呢?在刚果开采的用于手机中的钶钽铁(钶铁矿-钽铁矿复合矿物的统称,主要成分有铌和钽及金属铁——译者注)价格一直剧烈波动。(除此之外,)很难想出有别的影响了。

连处在国际恐怖主义之下的失败国家所起的作用也可能被夸大了。起初,恐怖主义只是穆斯林人口占多数的失败国家的问题——千真万确,在今年的失败国家指数排行榜的前20个国家中,有13个是这种情况。但失败与全球威胁之间的相互联系并非像我们所想的那样紧密。如索马里这种完完全全失败的穆斯林国家或像乍得这样极其弱小的失败国家中的穆斯林激进分子迄今为止主要是对它们自己的社会造成了威胁。它们给西方国家造成的危险肯定比巴基斯坦或也门小,后两个国家的国家意识形态和国家机构都在煽动恐怖分子。

学者斯图尔特•帕特里克在他的新书《薄弱环节》中断言,“许多排名中游的弱国(如巴基斯坦、肯尼亚)——而不是已经走向失败的国家——可能比处于无政府状态的地区或强国会给恐怖分子提供更多长期性有利条件。”(见《残酷的事实》)恐怖分子也需要永久性基地。别忘了,9.11事件是在阿富汗指挥策划的,但得到了来自欧洲和穆斯林世界更稳定地区的资助和协调,并大多是由来自沙特阿拉伯的公民执行的。基地组织在很大程度上属于中产阶级组织。

跨国犯罪也以相同的模式运作。以连结拉丁美洲的可卡因种植者、西部非洲的毒贩和欧洲的吸毒者的三方毒品市场为例:缉毒刑警已经发现,西部非洲的失败国家由于港口不设防、腐败问题及安全部队兵力不足,成为了完美的毒品转运点。毒品直接从螺旋桨飞机上抛下来,或从几内亚、几内亚比绍或塞拉利昂沿岸的船只上卸下,然后分装成小包用船一路向北运输。但犯罪集团不是在这些霍布斯式国家而是从加纳和塞内加尔进行操控——这两个国家拥有可靠的银行系统、良好的航空网络、舒适的旅馆及无数洗钱的机会。这种关系类似于阿富汗和巴基斯坦的关系,前者的广阔空间给基地组织提供了活动舞台,后者不受管束的城市中心地区给伊斯兰圣战分子提供了安身之地。

“失败国家是无政府管制地区。”

不一定。可以说,索马里这个每个人与每个人为敌的战争频发之地是彻头彻尾的失败国家的典型,该国连续四年位居失败国家指数排行榜的首位。要论无政府状态,没有一个国家可以与索马里相提并论。但是在世界其他国家,国家的失败主要应归咎与政府,而不是非政府状态。以苏丹为例:该国动用国家军队和准军事部队煽动起暴力事件,几十年来,这一直主导着苏丹人的生活,也使苏丹一直在指数排行榜上名列前茅。索马里的暴力活动是国家失败的症状,而苏丹的暴力活动则是国家政策带来的后果。

著名的非洲学者杰拉德•布鲁尼耶在书中写道,自从苏丹总统奥马尔•哈桑•艾哈迈德•巴希尔在1989年执掌大权以来,他对不受管束的民族采取了接近于种族灭绝的政策。布隆迪在上世纪九十年代也发生了同样的事情——该国的胡图人政府对图西人进行了大屠杀,之后,图西人翻身做主,又对胡图人进行了大屠杀。在这些失败国家及别的失败国家,大规模的暴行几乎成为了一种为人们所接受的政治手段。

一个明确的界限——尽管有时显得模糊——将失败国家分为两类。像索马里这样的国家无法制定和执行国家政策,这种国家属于不幸失败的国家。相比之下,像苏丹这样的国家不稳定则是人为的。或者,以巴基斯坦为例,该国自1947年独立以来,就一直沿用由军队传承下来的明确而连贯的政策。在这一点上,与索马里或其邻国阿富汗不同的是,巴基斯坦是一个人为失败的国家。但正如苏丹的政策因挑逗周边国家而引发了几十年的暴力活动一样,巴基斯坦军队和情报机构对伊斯兰圣战组织的培植——作为对印度的牵制和阿富汗战略深度的源泉——也将巴基斯坦变成了恐怖暴力活动的斗鸡场。当然,巴基斯坦在普什图人控制的、与阿富汗交界的荒原地带确实存在无管制空间。但该国的军队领导人作出的战略选择允许该地区的普什图人自治,最好是能够利用他们对付他们所谓的对手。总之,人为失败的国家通常比那些不幸失败的国家对世界造成的威胁要大得多。

“失败国家是西方国家的错误。”

要是就好了。毫无疑问,殖民国家,特别是对殖民地更不上心的的殖民国家,在它们的前殖民地没有准备好独立的时候就放弃了。例如,刚果曾被比利时国王利奥波德二世像经营一家私人公司的首席执行官一样统治,他决意通过事实上的奴役手段攫取该国的原材料。而该国在1960年获得独立时,全国人口中没有一个人获得过任何专业的研究生学位。像阿富汗这样从未被殖民过的其他国家则在冷战的野蛮交火中被搞得四分五裂。

但你怎么可以认为,西方国家对伊拉克(至少2003年以前的伊拉克)、科特迪瓦、肯尼亚和津巴布韦这样的国家负有责任呢?而所有这些国家在脱离西方大国的统治之后的第一个十年里都保持了相对繁荣与稳定。或者,来看看海地吧。这个国家在拿破仑时期摆脱了法国殖民主义的枷锁,但从那以后的两个世纪的时间里,它从未获得过更多作为独立国家的外部标志。

在众多最失败的国家中,不到一半的国家有理由将自己的困境归咎于它们的西方宗主国。尽管巴基斯坦和印度都曾经是英国的殖民地,但究竟为什么前者排在榜单的第12位,而后者排在第76位?为什么科特迪瓦排在第10位而塞内加尔排在第85位,而两个国家都曾经由法国统治?相同的殖民背景,而结果却大相径庭。

“一些国家注定是要失败的。”

很遗憾,真的是这样。尽管一些失败国家只能将失败归咎于自身——更确切地说,是归咎于国内的腐败或残暴的统治阶层,另一些则连自责的机会都没有。在这里,我们先要解决一个称呼上的问题。“失败了”这个措辞让人觉得这些国家曾经成功过。但实际上,许多排在失败国家指数排行榜前列的国家从未取得过完整的独立国家地位。得分最高的20个国家中,有14个是非洲国家。其中的许多国家,包括尼日利亚、几内亚,当然还有刚果,都是由部落或民族构成的,这些部落或民族几乎没有认同意识,也绝对没有经历过现代政府的统治。(在这种更有限的意识中,人们可能可将此归咎于殖民主义,因为正是由欧洲列强划分了那些颇具争议的边界线。)用小说家V•S•奈保尔(后殖民作家,代表作有《世俗之路》、《浮生》,2001年获诺贝尔文学奖——译者注)的话说,他们陷入了介于不可利用的历史和还未进入的未来之间的“半成品社会”。当现代性唤醒了要战胜国家的无能机构或领导人试图掌控和剥削的新希望和欲望时,它们就“失败”了。

世界该为这些声名狼藉的国家做些什么呢?一个解决办法是,努力将由这些国家造成的或给这些国家造成的危害降低到最低限度——比方说,阻止毒品流入和流出几内亚,或利用维和部队阻止达尔富尔地区和乍得的暴力行动蔓延至中非共和国;还可给在它们邻国的地区及亚区组织(非洲联盟或西非国家经济共同体)提供支持;承认即使在不会对西方国家造成实质性威胁的地方,消除苦难的道义责任也要求那些能够提供帮助的国家帮助它们渡过难关。

 “美国需要采取针对失败国家的政策。”

可能不需要。奥巴马政府的外交政策长期以来招致的批评之一是,尽管总统屡次提到过国家失败带来的危害,他从未构想出预防或根除国家失败的连贯性政策。政府在这一点上很敏感,美国国务院政策规划部部长安妮-玛丽•斯劳特在她最近的任职期间表示,美国在阿富汗的军民共防叛乱策略可被视为这种政策的试金石,而海地震后国际社会高度合作下的国家建设的努力可作为一种可选模式。但是现在,即使是支持政府在阿富汗投入巨大努力的人也承认,在那儿进行良性管理的尝试在很大程度上是失败的;而甚至在海地地震一年后,建设该国的努力几乎还未曾开始。

问题可能在于我们将失败国家作为一个整体看待的习惯。采取同时适用于海地和阿富汗的政策意味着什么呢?对在国家失败给美国利益造成直接威胁的也门和没有战略意义的中非共和国的美国官员来说,什么政策模式能够决定一套有用的选择呢?而又是什么样的政策可为索马里——一片外界所有干预、仁慈或恶意行动均不起作用的荒芜地带——提供有用的选择呢?在这种情况下,政策连贯性的作用也许是被高估了。

奥巴马政府无疑正在寻求这种连贯性。美国国务院作出了一项新的努力——在其颁发的《四年外交发展回顾》中,整理出了使用“软实力”的诸多手段,重申了因缺少纲领性政策而招致的批评,而且还抱着欢迎的态度强调了发展民事行为能力以执行决策者决定要做的事情的需求。目前,美国有意义的政策选择被逐渐削弱了,这是因缺乏操作人员或“远征”力量所致——至少除武装力量之外的其他人员是这样的,如可派遣到脆弱国家或战后地区的警察教官、卫生专家、公共健康官员、法务会计师和律师(对,是律师)。做事需要用人,但遗憾的是,国会中的共和党人似乎决意要反对增加任何非军事人员。保守党人则似乎对来自中国、伊朗和俄罗斯等大国的传统威胁更为放心。可能他们没有因缺乏失败国家战略而陷入困境,因为他们不担心失败国家。

“军事干预从来就不管用。”

错!失败国家排名年年不变的事实提醒我们,无论是由国内还是国外来根除痼疾,使这些国家和地区染上“瘟疫”的“疾病”都具有抵抗力。2010年的培养皿——阿富汗和海地的例子显然并不鼓舞人心。不过也出现了几缕曙光——稀奇的是,所有的曙光都与军事干预有关。近几年来,利比里亚和塞拉利昂都被从彻底混乱的边缘上拉了回来,而如今两个国家都处于和平状态。在未来几年里,科特迪瓦可能也将走上相同的道路——不过,该国在今年总统选举之后爆发了短暂而血腥的内战,所以现在下结论还为时太早。伊拉克这个在五年前还看不到袭击事件何时终止的国家,由于在过去的一年时间里宗派暴力事件的减少而改善了其在失败国家指数排行榜的排位——从第7位降至第9位。

据此所作的推断,并不是说要解决失败国家的问题就是要向这些国家派驻海军陆战队,而是在发生重大危机时,外部力量能够通过使用武力推翻极度残暴的领导人或阻止他们上台,从而改变失败国家的发展轨迹。不过,干预本身就是失败的标志,即预计危机时刻到来的失败。任何针对失败国家的新政策都应关注预防而不是作出反应,这不仅是为了避免使用武力,还因为干预行动在许多地方根本不可为。比如说,你现在知道,泰国陷入了政治危机之中,那是因为尽管周边国家和西方大国可以使用避免灾难发生的外交手段,但一旦爆发暴力事件,它们也可能无能为力。无视早期警示而导致可怕后果的最极端例子当然是卢旺达了:驻扎在该国的联合国官员和安理会忽视了多次种族屠杀的征兆,而等他们作出反应时也为时太晚,最终未能阻止屠杀事件的发生。

“失败国家无可救药。”

有些国家有救。当错过了施加影响的时机,外部力量能做些什么?他们采取什么行动可以促成肯尼亚部落间的和解、支持巴基斯坦对平民进行管理、帮助也门建立经济基础以取代逐渐枯竭的石油供应?当然,这些是性质迥异的问题,但它们确实都有一个共同的答案,即都取决于被帮助国家的意愿。在津巴布韦,只要穆加贝在位,外部力量几乎无能为力,因为穆加贝为了维持其统治,做好了摧毁自己的国家的准备。而在利比里亚,外部力量可能能够大有作为,该国总统艾伦•约翰逊•瑟利夫已经邀请联合国官员到该国政府部门任职,让他们给自己提供专业的政府管理并防止职权滥用。同样的对比可能适用于苏丹和南苏丹,前者是建立在石油财富上的专制政权,后者则是生来就贫瘠无助但拥有合法政治领导人的新生国家(尽管仍然存在苏丹突然侵占边境地区阿卜耶伊可将两国拖入暴力漩涡的现实危险)。

用技术专家治国论的话来看待失败国家的问题让人觉得有趣。阿什拉夫•甘尼和克莱尔•洛克哈特在《修复失败国家》一书中说,失败国家需要和全球市场连接起来,让自己的创新能量不受束缚。它们确实做到了,但残忍的独裁者觉得经济和政治自由对他们的统治构成了威胁。统治缅甸的将军们会确保没有人能够剥夺他们和他们的朋友在全球市场上的利益。他们不会逃避政治,也没有这种政治意愿。像利比里亚这样不幸失败的国家需要帮助,有时候它们也能得到帮助。而像缅甸或苏丹这类人为失败的国家会为了它们自己的目的利用外部力量的帮助。遗憾的是,总的说来,正是人为失败的国家对美国和西方国家造成了最大的威胁。所以这里有个提议:也许我们可以制定一项新的针对正在走向失败的国家的政策,帮助那些值得帮助且帮助可以取得成效的国家,并将来自其余国家的危害降低到最小限度。



 

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